雷蒙多：美国经济安全——赢得未来技术之争

编者按：位于纽约的智库对外关系委员会（Council on Foreign Relations）在11月13日发表了一份重磅报告，题为《美国的经济安全：赢得未来技术之争》。刚刚从拜登政府卸任商务部长的雷蒙多是该份报告的共同主席。中美印象把报告中的部分内容翻译成中文，以飨读者。

执行摘要

围绕下一代基础技术的战略竞争已经展开，而美国在人工智能（AI）、量子技术和生物技术方面的优势正日益受到挑战。经济安全工具能够帮助美国在这场竞争中取胜，并应对多个紧迫风险，尤其是关键供应链过度集中于关切国家，以及战略性重要领域投资不足。

美国面临的技术领导力挑战包括：

• 中国： 中国政府在AI、量子和生物技术方面投入巨大（过去十年达9000亿美元）；在AI模型性能、量子通信、以及生物技术创新方面快速进步；推动技术自主并力图主导关键领域；并愿意将关键节点武器化。
• 投资： 私募资本因回报周期长、商业需求不足和难以规模化而回避量子和生物技术；2025年上半年，美国生物技术初创公司的早期融资下降了65%；同时，中国在量子技术上的投入是美国的两倍。
• 供应链： 美国对中国存在严重依赖——稀土（总量70%，重稀土99%）、数据中心与芯片组件（电路板占30%，化学品占60%）、生物技术投入及药物生产（关键起始原料80%，全球API产能33%，美国80%的生物技术企业至少使用一家中国合同方）、以及量子设备（激光二极管、反射镜、放大器）单一供应商依赖。
• 管控： 有效执行与监测美国针对基础技术的管控措施，需要量体裁衣式的政府能力建设、技术专长，以及和私营部门的紧密合作。

以下建议将有助于推动美国在未来技术领域保持领导地位，并减少其他国家（尤其是中国）在潜在冲突中可利用的杠杆：

• 在特朗普政府“AI行动计划”的基础上，通过推动半导体关键投入品和组件（包括化学品、电路板、IC载板）回流本土制造来强化供应链。
• 通过国防部采购加速全球首台公用级量子计算机的研发，借此刺激美国私营部门满足相关需求。
• 建立全国性的先进生物制造中心网络，由政府与私营部门共同投资；同时资助美国企业从可信市场中建立六个月的KSM和API库存。
• 通过扩大国家防御储备库（NDS）、加快审批、并与盟友伙伴合作开展资源图谱绘制及替代/回收技术研发，以确保关键矿产安全。
• 在特朗普政府“美国人才战略”的基础上，为机修工、电工等关键技术工人提供支持，使其成为未来技术领先优势的重要力量。
• 在美国商务部设立经济安全中心，以加强政府内部协调、技术专长建设，以及与私营部门的合作机制。

通过上述有针对性的政府行动（以及报告中其他相关建议），美国能够进一步释放创新生态体系的潜力，使私营部门能够在全球范围内负责任地扩大和推广技术。鉴于技术变化速度极快，上述制度建设也将帮助美国更好应对未来尚未出现的技术变革。展望当前挑战之外，本报告在结尾提出若干原则，以帮助美国政策制定者判断在国家安全名义下是否以及如何干预市场。

经济安全的崛起

长期以来，经济实力一直是国家安全的重要基础，也是美国军事与外交力量的支柱。然而，近年一系列全球性冲击进一步将经济力量推到了国家安全政策的前线。新冠疫情扰乱全球供应链，暴露出高度集中型经济互依的弊端；俄罗斯入侵乌克兰则动摇全球能源与粮食市场，并暴露欧洲对俄罗斯能源的危险依赖；中国的相关行动——包括对战略产业的巨额补贴、试图主导关键供应链——直接威胁到美国的经济增长与技术领导力，并危及美国盟友与伙伴的利益。

经济与国家安全日益融合甚至碰撞。世界各地的政策制定者纷纷使用产业政策、投资和出口限制等经济工具，直接应对国家安全风险。当政府拥抱所谓“经济安全”时，越来越需要在增长与竞争力（其一）与韧性和国家安全（其二）之间权衡取舍。

广义来看，经济安全涵盖所有对国家安全产生影响的经济相关内容，包括研发、国防工业基础，以及其他任何显著影响经济对国家安全贡献的政策。因为美国经济是外交和军事力量的根基，所以过于宽泛的经济安全概念会变得不切实际——几乎所有经济活动都多少与国家安全相关。

以国家安全为名的政府经济干预在市场失灵的情况下最为正当。目前对美国国家安全影响最大的市场失灵包括：战略性领域的私人资本投入不足，以及关键供应链对不友好国家的过度集中。美国政府还必须限制双用途技术的无意扩散，降低对手利用这些技术的风险。当政府不得不进行干预时，清晰声明国家安全风险与干预目标，有助于市场相应调整。

当然，这些趋势并非全然新鲜，也不是对传统经济学的背离。经济学家长期提醒市场难以解决集体行动与公共物品问题，包括国家安全的提供。当国家安全优先时，自然会产生成本。问题在于时机：美国应现在承担这些成本以降低未来风险，还是在紧张局势升级、选择更少时付出更高代价？正如本报告在多个领域提出的建议，迅速、精准的行动可以强化国家安全并在长期降低成本。

中国的“有形之手”

对美国技术领导力最大的挑战来自中国政府。相比美国，中国对战略产业提供的支持更为巨大，且对试错成本的容忍度更高。过去十年，中国政府在AI、量子和生物技术上的投入约达9000亿美元，是美国同期政府投入的三倍多。在国内，北京偏向本土企业并挤压美企及其他外企竞争空间。中国不只是试图让赛场倾向己方，而是在进行一场完全不同的竞赛。

习近平的核心政策目标是占据科技制高点并主导全球市场。北京正在考虑为“制造业强国2025”制定下一版继任规划。评估该计划时，彭博研究机构考察了十三项技术，认为中国在其中五项（包括无人机、液化天然气运输船、电池）基本实现目标，并在几乎所有其他领域取得显著进展。过去十年，中国科技企业通过“数字丝绸之路”深入超过165个国家。

习近平去年对中国顶尖科学家与工程师曾强调：
“人工智能、量子技术、生物技术等前沿科技不断涌现……世界正经历百年未有之大变局，科技革命与大国竞争相互交织。高科技领域正成为国际竞争的最前沿和主战场……必须增强紧迫感，加快科技创新，争夺科技竞争制高点。”

中国的打法正在这些未来产业中显现成效。中国研究人员在AI论文与专利数量上全球领先；仅在2024年，中国AI模型在四项关键基准中与美国差距平均缩小了80%。中国已在量子通信部署上超越美国——发射了全球唯一的量子通信卫星，并建成超过一万公里的国家量子通信网络。在生物技术上，中国主导抗生素、退烧药、降压药等关键药物投入品的生产，并占全球创新药研发的近四分之一。今年3月，中国宣布设立新的国家风投基金，计划未来二十年再向AI、量子和生物技术投入1380亿美元。

如果中国主导这些基础技术，未来将大为不同。到2040年，这些技术的经济规模高达29万亿美元，中国企业将获得巨额收益，包括经济增长、就业，以及进一步投入研发的资源，从而可能巩固其长期技术优势。与此同时，美国企业可能陷入恶性循环：因产品与服务落后难以在海外竞争，收入减少又削弱国内创新能力。

中国领导人已用实际行动展示这种局面的风险：他们曾将中国在关键矿产上的近乎垄断作为施压工具。2010年，中国曾切断稀土出口以胁迫日本，使日本在电子、国防等产业面临关键原料断供。今年早些时候，中国对稀土出口实施管控，短暂中断了外国制造生产线，并威胁到美国汽车、科技和国防企业与工人，随后才在贸易谈判中解除限制。如果中国掌控未来基础技术的全链条——从原材料到高端制造——它将掌握更多可以武器化的关键节点。

在这种情境下，世界对拒绝向北京让步的国家与个人将更加危险，而对许多威权政权而言则更为安全。随着中国技术与标准的输出，国家审查和大规模监控可能扩散。中国AI若嵌入更多国家的设备、关键服务和基础设施，将极大增加情报窃取与破坏的风险，其潜在破坏程度可能远超如“盐台风”这类网络行动。

决定性军事优势也悬而未决。如果解放军获得AI优势，它或将预测敌方行动、优化后勤，并通过无人机与自主系统以更快速度主导战场。量子优势可能使解放军破解美盟通信与情报，同时保护自身通信不被干扰。生物技术则可能被用于研发针对个人或特定人群基因特征的致命武器。

关键矿产

对关键矿产的需求贯穿人工智能、量子技术以及（程度稍轻的）生物技术领域。特朗普政府已采取多项重大举措来发展关键矿产的国内来源。唐纳德·特朗普总统重返白宫的第一天便宣布进入国家能源紧急状态，指出关键矿产短缺已对美国的经济和国家安全构成直接威胁。另一项名为“释放美国能源”（Unleashing American Energy）的行政令旨在削减繁琐程序，加速国内能源与矿产资源的许可、租赁和开发。最近，国防部宣布与 MP Materials 建立一项创新伙伴关系，运用多种公共—私营合作工具，包括美国政府持股、提供价格底线承诺、贷款和包销保证，同时吸引私人融资。

以下建议旨在在此基础上进一步提升，目标是在 2035 年前实现每一种关键矿产在任何加工阶段的来源都不超过 65% 来自同一个国家（见下图）。这些建议中的许多措施，尤其与战略储备和采矿相关的，需要投资建设支撑基础设施，以便进行开采、运输和存储。加深与拥有丰富资源和能力的伙伴及盟友合作将有助于推动这些建议的落实。例如，七国集团（G7）的《关键矿产行动计划》呼吁成员之间及与其他伙伴合作，建立基于标准的市场、动员资本并推动创新。欧盟、日本和挪威在回收、深海矿产采集能力以及材料替代方面是很有潜力的合作方。澳大利亚和加拿大则在加速先进回收技术、加工与精炼能力的开发和部署方面具有重要优势。此外，在新兴市场开展联合行动也有助于支持关键材料的勘探、加工与储备。