独家：东盟峰会背后的美国亚太战略“小算盘”

作者：刘畅  来源：中美印象

与东盟峰会背后的美国亚太战略“小算盘”

——兼论中国的应对之道

外交学院博士研究生 刘畅

2016.02.15 

　　应美国总统奥巴马邀请，东盟十国领导人于2月15至16日在美国举行“美国—东盟领导人非正式会议”。这是双方首次在美国举行峰会。美国举办此次会议的目的，在于进一步加强与东盟关系，推进“亚太再平衡”战略。从此次峰会，我们也可管窥美国的亚太战略，并思考地区局势的未来和中美关系的前景。

　　聚焦峰会：美国的“如意算盘”

　　具体而言，此次峰会显露出美国亚太战略在如下三个方面的“小算盘”。

　　首先，同东盟领导人共同总结奥巴马政府的“亚太再平衡”战略的成败得失，并继续将东盟打造为该战略的重要地区支柱。

　　作为自称美国历史上首位“太平洋总统”的领导人，奥巴马及其外交政策团队一直自豪于开启了美国外交中的“亚太再平衡”时代。在过去的数年中，尽管遭受到了来自国内外巨大的压力，但奥巴马政府认为自己的“亚太再平衡”战略正不断在多个领域得到实质性落实，也取得了一定成效。就东盟而言，过去美国总认为以“东盟路径”(ASEAN-WAY)为代表的东盟地区多边主义就是“效率低下”、“人浮于事”的代言词，小布什政府时代的国务卿康多莉扎·赖斯还两次缺席东盟地区论坛(EAS)，但在奥巴马政府时代，美国则一改此前面貌，不仅积极重返东盟舞台，还致力于将东盟打造为其亚太新战略的新支柱。因此，奥巴马政府需要在任期最后一年同东盟领导人来一场“总结大会”，从战略的高度上检讨过往数年“亚太再平衡”战略的利弊得失。

　　除了总结，美国领导人还需要同其东盟同仁们规划美国—东盟关系的未来前景。在美国看来，过去两年，多重因素干扰了“亚太再平衡”战略，使之出现了起伏，其成效有所折扣。从全球的大环境来看，俄罗斯在克里米亚和东乌克兰的咄咄逼人，以及中东出现的“伊斯兰国”的乱局，在很大程度上分散了美国的全球战略资源和外交政策精力，使其难以专注于“亚太再平衡”的战略叙事及同东盟的关系建设。因此，虽然美国的全球战略重心依旧会向亚太地区倾斜，但它在其他地区所受到的威胁和挑战正不断考验其“亚太再平衡”的战略成效，同时也在不断显露出其总体战略能力下降同其战略目标仍旧维持在高水平上之间的矛盾与鸿沟。可以想见，无论下一届美国政府是共和党还是民主党，新的美国总统依然会继续对亚太地区的战略倾斜，不论这一战略是否叫“亚太再平衡”这个名字。所以，尽管美国官方在峰会前一再强调此次会议的“非正式性”，但美国必须要通过此次会议同东盟妥善规划一个总体性、框架性、战略性的关系发展蓝图。

　　其次，展示美国对东盟国家的经济吸引力，拉拢东盟国家在经济上与美站在一边。

　　在美国看来，东盟这个东亚第三大经济体的经济活力是吸引美国重返亚太的关键动力之一，也是美国“亚太再平衡”的长久根基。长期以来，分析家们多倾向于将东亚的战略局面形容为“经济上靠中国、安全上靠美国”的“二元格局”，这种格局在东盟国家身上似乎体现得更为明显。诚然，中国是好几个东盟国家最大的贸易伙伴，然而美国的战略焦点则一直集中在直接投资上，美国在这方面远远领先于中国。根据东盟的统计数据，美国企业在2012至2014年间对东南亚的投资达323亿美元，而同一时期的中国投资则为213亿美元。此外，据美国经济分析局称，从2000年到2014年，美国在东南亚的投资达2260亿美元，超过美国在中国、日本和印度的投资总额。随着“亚太再平衡”战略的不断推进及其内容的持续丰富，美国在地区经济方面的目标是，在保持其投资主导地位的同时，争取在贸易上领先，而跨太平洋伙伴关系(TPP)就是这一努力的主要手段。目前，东盟的10个成员国中已有四个加入了该协议，另外三个成员国印度尼西亚、菲律宾和泰国，或已宣布打算加入，或表示正在考虑加入。

　　正如奥巴马总统去年在TPP达成初步协议后以及在今年的国情咨文中反复强调的，TPP建立的目的就是要由美国而不是中国这样的国家来制定世界贸易的规则，因此，TPP在地区贸易体系中同中国“抢饭碗”的目的已毋须讳言。在东盟已于今年正式启动“东盟经济共同体”的大背景下，美国更要通过TPP来加大自己在东盟共同市场中的存在，以实现“东盟经济共同体”同TPP以及更广泛意义上的“亚太再平衡”战略的经济部分的战略对接，改变东盟乃至东亚地区经济和战略版图中长期存在的中美“二元格局”。美国人已经看清，亚太地区的经济主导权之争就发生在中美两个经济巨人之间，在贸易总额和经济体量这样的“物质性权力”相对于中国已难以占优的形势下，美国必须一方面补强自己在贸易量上的差距，另一方面发挥自身在制定贸易规则方面的“规则性权力”的优势，加大对东盟国家的经济吸引力，使它们在经济上也站到美国一边，不仅在安全上、而且在经济上也依靠美国，从而在同中国的地区领导权竞争中占据战略优势。

　　最后，在地区安全议题上寻求更多伙伴，应对中国的强势行为。

　　东盟天然同中国毗邻的地缘条件是吸引美国不断加大对东盟战略投入的另一核心原因，其目的就在于制衡中国不断扩展的地区影响力。虽然美国和东盟各国政府在此次峰会前均表示这不是一次“反对中国”的聚会，但其第二天的议程主打南海问题，针对中国的意味不言自明。而峰会前数日发生的两件事情也让人对南海问题未来形势的发展有更多设想：一是马来西亚国防部长希山慕丁要求中国驻马大使向砂州首长解释为何中国海警巡逻艇长驻砂州北部海域，二是菲律宾外长罗萨里奥表示，如果海牙国际常设仲裁法院裁定菲律宾在南中国海诉讼案中胜诉，菲律宾可能考虑与中国举行双边会谈，解决双方在这个问题上的争端。作为美国的条约盟友，菲律宾在南海问题上向来同中国矛盾激烈，其立场和态度自不必多说，而作为同中国关系更为紧密、中国是其最大贸易伙伴国的马来西亚，长年来在同中国的南海主权争议中行事极为低调，像这样的强硬表态实属罕见，不得不让人对该表态同此次峰会以及美国同东盟国家在南海问题上的不断走近是否存在某种关系有所联想。

　　众所周知，军事与安全是美国“亚太再平衡”战略中最为显著、也是最受争议的版块。在地区安全领域，美国的战略设计是，一方面不断提升现有盟友的能力建设，并调整美国在该地区的联盟体系，将过去美国与各盟友之间双边存在、而各盟友之间缺乏有效同盟联系机制的“轴辐式”联盟体系调整为具有更高机制性效应的三边乃至多边联盟架构，另一方面就是不断拓展亲密程度和机制化水平低于同盟、但更为灵活且的伙伴关系。由于美国在东北亚已经有日韩这两个重要的同盟，因此东南亚就成为美国开辟“伙伴关系”的重要战场。同时，在与强大的中国发生摩擦和争端之时，东南亚的一些国家通常会产生两种反应，一是通过组建“联合阵线”来增加与中国周旋的底气，二是借助美国的影响力来制衡中国的权力，特别是与中国有领土领海争端的美国盟国，更是将美国与自己的同盟视为同中国叫板的有力后盾。美国亚太联盟体系的存在以及对新的伙伴关系的不断追求，已经明显限制了中国“以经促政”政策的作用空间。美国通过与一些东南亚国家加深伙伴关系的方式扩大在该地区的力量存在，一定程度上削弱或限制了中国在该地区的影响力。例如，美国将昂山素季得以重新参政以及去年的缅甸大选视为自己长期在该国推销“民主化”的重要成果，并基于此寻求同缅甸建立新型的双边关系;此外，美国还利用越南对中国的提防心理，不断与越南走近并加强双边伙伴关系，美越双边关系的发展成为美国“重返东盟”及“亚太再平衡”战略的新亮点。这些均表明，面对来自中国在该地区的“强势”行为所造成的战略压力，美国需要将东盟打造为新的地区伙伴之锚，成为稳固其亚太战略的新根基。

　　在南海乃至亚太地区安全的问题上，中美之间的思维分歧十分明显。美国人认为，中国清楚自己与美国在绝对军事实力上的差距，所以其目标并不在于以美军为对手在海洋上击败美海空军，但中国人认为自己与美国在该地区的实力差距正在缩小，而且中国享有地缘上的“主场优势”，这刺激了中国人在“有事”时于美国介入之前就击败相关国家的海空力量、造成既成事实的心理，并由此促使中国更强调“区域拒止”战术的运用，即要在美国尚未作出有效反应之前就解决问题，并提升自身不让美国军事力量插手的能力。在美国人看来，中国人的这种心态使得中国人更倾向于采取军事冒险政策，从而形成战略上的地区不稳定之源。这跟中国人认为美国在该地区的军事力量存在、美国与某些地区国家的同盟关系、美国的“亚太再平衡”战略、美国对其盟国的约束不力乃至某种或明或暗的怂恿才是地区不稳定之源的看法完全不一样。这种思维上的分歧不仅限于南海问题本身，更涉及到双方对地区安全形势变化及两国在其中所应担负的责任的认知差异，因而成为两国矛盾难以调和的根源。

　　总之，中美的根本分歧，是中国捍卫国家主权和海洋利益与美国维护其在亚太的既得利益和主导地位的矛盾，这折射出的是中美双方在新时期战略竞争的核心问题。从此次峰会来看，尽管美国可能会因为与东盟国家的矛盾和利益冲突而难以达成上述目标，但奥巴马的多边主义外交是形式上的改变，维护美在亚太地区主导权的实质没有变。所以，南海问题在短时间内不可能解决，要准备长期的博弈。

　　深层剖析：美国亚太战略的心理原因及可能前景

　　从更宏观的意义上来说，美国对亚太的着眼点绝不仅限于南海和东盟一隅，而其手段方式则可以被视为“尼克松主义”在“亚太再平衡”战略这一新背景下的回潮，具体而言就是通过提升盟友和伙伴的能力来分摊自己的霸权成本，让盟友和伙伴承担更多的安全责任和义务。但是，同当年“尼克松主义”时不同，今天的美国似乎不甘于躲在幕后操纵盟友和伙伴同其对手叫板，而是在某些时候亲自上阵吆喝，甚至露骨地显示“肌肉”。最典型的莫过于它不断挑战中国在南海所设定的战略底线，直接出动战机军舰高调“巡航”，此外，它更擅长的是利用地区安全热点问题来钻中美博弈和地区安全机制的空子，一下借口朝核问题来推动在韩国部署“萨德”反导系统，一下又借口南海“局势不稳”且“一些东盟国家受中国影响和控制太大”而拉印度这样所谓的“中立第三方”与其联合巡逻南海，并加强对日本这一传统盟友扩大对南海介入的默许和支持。

　　美国之所以直接披挂上阵，一方面可能是出于某种对盟友和伙伴表现“不给力”的“恨铁不成钢”的心理，另一方面更为根本的，在于美国在面对中国时所表现出来的一种病态心理，这种心理是美国历来秉承的塑造“假想敌”的思维习惯同它在面临当前的困难形势所表现出来的复杂心态的怪异杂交，这些心态包括自卑、怀疑、孤独、恐惧，还包括与这些形成另一个极端的自大、盲目、刚愎、暴躁等。这种病态的心理在“大选年”的背景下或许会呈现出集中爆发的趋势。面对两国相对实力的不断接近以及对华战略优势的明显萎缩，美国似乎越来越寄望于在“机会之窗”还算有利于自己的时候向中国发动一场“预防性战争”：“现在做总比等中国强大了我管不住它的时候再做的好!”这种“预防性战争”并非是指真正的战争，而是某种没有硝烟、不见鲜血但更为激烈的全方位竞争甚至遏制。

　　就其结果而言，美国的上述“小算盘”对中美两国均有影响。

　　对中国来说，最重要的影响可能首先在于这会改变中国看待其所处的地区经济和安全格局的方式，进而在政策上出现重大调整。过去数十年来，这一地区保持了难得的总体和平，许多人都认为这主要是因为美国联盟体系的存在，但事实上，中国在这期间所奉行的和平发展政策以及由此所保持的高度战略克制更是亚太和平的关键所在。中国不但是地区开放贸易的受益者，而且向来尊重和支持东盟在区域一体化中发挥领导作用。然而，TPP则明显将中国排除在外，而加强同一些与中国存在较深主权争端的东盟国家的军事关系则会进一步触犯中国所界定的核心利益和政策底线。这样一来，中国会愈发感觉到在经济和安全上被美国所领导的新体系和新机制排除和遏制，而中国在这两方面对亚太的融入是过去数十年该地区得以维持和平与稳定的最重要保证之一。正如有美国专家分析道，中国长期以来奉行的和平发展政策是中国与美国及其他强国保持友好关系的关键，但这一政策可能会转变为以削弱美国在亚洲影响力为目的的强硬政策，这种转变的迹象已开始显现。而究其原因，这种转变则源于由美国对中国的防范战略所造成的中国对地区总体战略形势的认知的改变。

　　其次，周边安全压力陡增将影响中国“一带一路”倡议长远大局。当中国正不断大刀阔斧地推动“一带一路”建设之时，美国却在利用中国周边的安全问题不断给中国制造压力。东盟地区是中国建设“21世纪海上丝绸之路”的关键区域，也是中国新阶段周边外交的重点投入区域，但美国则一再热炒南海问题，不断指责中国合理的岛礁建设活动，乃至直接上阵高调巡航南海，引起周边国家对中国的忧虑，并质疑中国建设“海上丝绸之路”的诚意和真实目的。此外，南海局势的升温也严重影响了国际投资者对该地区“一带一路”项目的心理预期，一定程度上扰乱了“一带一路”的建设部署，客观上有利于国际资本回流美国市场，给中国的对外投资和建设造成一定困难，符合美国在中国周边地区保持一定程度的不稳定态势以从中获得相应的经济和安全利益的惯有思维。同时，TPP在贸易和投资上的一些条款和规定也同“一带一路”的相应部分存在矛盾，有可能在中长期限制“一带一路”的政策效果，加大中国对外投资和贸易的安全风险，提升中国通过“一带一路”建设实现“以经促政”的成本。

　　对美国而言，最直接的两大影响在于安全和经济领域。一方面，尽管美国还在乐此不疲地到处寻找新“伙伴”，但美国国内已经显露出对美国被盟友和伙伴拖入一场同中国的直接对抗的前景的忧虑。有中国观察家将此称为中美关系中的“第三方陷阱”。美国近年来重点加强关系的盟友和伙伴国家大多与中国存在较激烈的主权争端和地缘竞争，这很难不被解读为是美国为了遏制和防范中国而有意为之。但这也给美国埋下被盟友和伙伴拖累的隐患，正如有国外学者指出，在南海问题上，区域内一些小国家任意“挟持”美国，随意挑战中国，尽管人们可以“同情”像菲律宾和越南这样的小国并谴责中国，但这改变不了这样一个事实，那就是这些小国家也同样负有责任，因为他们或者主动地或者受其他国家的鼓动，而挑战中国的事实。更有甚者，小国的军事投机和非理性行为可能导致大国之间的擦枪走火，从而造成大国直接对抗。相比于身为大国的中国而言，像菲律宾这样的小国由于在实力和地缘上均不具备优势，因此可能愈发倾向于采取“先发制人”的军事冒险行为，并可能将美国的“亚太再平衡”战略解读为自己可以得到大国撑腰进而随心所欲挑衅中国还不用为此负责。而现在的形势表明，由于美国在南海问题上愈发显露出从幕后走向前台的趋势，中美两大国直接发生军事意外的可能性也在上升，大国间的擦枪走火同小国对大国的军事投机有可能交织在一起，从而降低美国对“亚太再平衡”战略进行灵活调整的空间。

　　此外，还有一种可能性相对较低的前景，即面对中国的“强势”，美国由于实力的困乏或政策的掣肘，其介入和干预不力，从而降低了美国在其盟友和伙伴中的威望，因此盟友和伙伴们在某些具体议题上“另起炉灶”，或直接与中国进行谈判，或组建排除美国的联合阵线与中国周旋，美国因此陷入“被抛弃”的困境。虽然从目前看来，这种前景的可能性极低，但美国正是为了杜绝被盟友指责为没有担负起保护责任，于是加大了对南海等地区问题的介入力度，从而增加了地区局势的不稳定性和不确定性。

　　另一方面，美国是否有能力进一步扩容TPP也是问题。TPP是各成员国相互妥协的产物，为了促成TPP，美国已经在药品专利时效期、纺织品原产地原则、国有企业等诸多方面作出重大让步，以换取越南、马来西亚等国的加入，这本身就已经要消耗美国很大一部分政策、行业和产能对此的消化能力，如果现在再吸收泰国和印度尼西亚加入，美国可能需要作出更大的让步，其经济实力和市场承载力恐难承受。因此，短期来看，在经济领域，美国同亚太国家(尤其是东盟国家)将主要讨论能力建设、互联互通、技术援助、创新与创业合作等问题，在TPP上的或许不会有其他大的动作。

　　知己知彼：中国未来的战略应对之道

　　美国亚太战略的“小算盘”拨动的其实是中美关系以及亚太地区格局的大未来。面对一个实力相对有所下降、但在体系内仍旧处于领导地位、而其心态越发急躁的美国，中国的未来战略动向将直接决定中美两国乃至整个亚太地区的命运。

　　首先，保持合理的战略定力是一切战略调整的根基。之前所述的美国那种病态的心理，很容易通过国家间的互动和认知的相互建构得以传染。如果中国人也不能保持应有的战略克制，那么不仅中美关系要彻底完蛋，整个世界都会跟着遭殃。因此，保证高度的战略定力和战略耐心，是游刃有余地调整自己的战略、无往而不利的根本前提。正如郑永年先生所观察到的，美国相对衰落已经很多年了，这个趋势基本上很难挽回，如果美国不改变今天这样的战略，其衰落的速度会更快，因此，只要中国不直接挑战美国，美国就很难找到一个真实的“敌人”，其“回归亚洲”除了浪费巨大的人财力资源之外，不会有其他更实在的收获。所以，尽管中国现在在朝鲜问题和南海问题上遇到了来自美国的强大压力，但越是在风口浪尖之时，中国越要比美国有更坚实的克制力，不能将自己放到同美国直接对抗的位置上去。美国的目的就是要寻求一个切实的“对手”来释放自己的力量，在这一点上中国人需要保持清醒的认识，不能落入美国人的思维圈套，继续秉持中美新型大国关系中“不冲突、不对抗”的根本逻辑，则美国在一时的战略逼迫高潮之后定会有所回潮。

　　其次，“战略定力”之外，还要有“战略智慧”。事实上，美国人也越来越明白，只要中国人一直坚持自己稳妥的战略布局，久而久之这种布局就会变成一定程度上的客观形势，而一旦这种形势确定下来，美国人恐怕很难再有改变。未来在同美国打交道的时候，中国人需要仰仗的“战略智慧”会有很多，但至少有一条应该坚持，那就是“任你几路来，我只一路去”，要坚持战略上的以我为主，善下先手棋，不能被对方牵着鼻子走，而要引领对方，当这种引领真正形成一种形势的时候，我们将占尽主动。

　　这就要求我们要获得更多的对美战略制衡能力。这种战略制衡能力首先表现在“物质性权力”方面，中国通过坚定不移地推动国防现代化、掌握更尖端的科学技术、提高经济实力等方式来继续夯实“物质性权力”的基础。在此之上，中国需要将“物质性权力”有效转化为“规则性权力”，要坚持不懈地推动中国在地区和全球治理中所提出的一系列倡议和规则措施(如“一带一路”、区域全面经济伙伴关系“RCEP”、亚太自贸区等)，在平等协商、互利共赢的原则基础上形成中国主导的规则体系和机制架构。亚洲基础设施投资银行(亚投行，AIIB)开了个好头，将来这种“规则性权力”的建设以及由此代表的战略制衡能力还应继续推进。

　　尽管中国可能在未来寻求更多更有效的对美战略制衡能力和手段，但其根本目的并非取代美国或将美国赶出亚洲，而是要让美国明白中国有能力对美国做出的侵害中国利益的行为进行可信度高的威慑和制衡，从而避免美国进一步误判、误读中国的政策和所释放出来的信号，让美国正视和尊重中国提出的核心利益，做到新型大国关系中关于“相互尊重”的要求，以此维护中美关系的稳定，并促进两国在相互克制和建立规制的基础上进行合作，为“中美新型大国关系”的建设增添新的实质性内容。美国不应将中国本质上是防御性的“积极有所作为”理解为对美国主导的体系的颠覆与挑战，而应从中寻求与中国合作的新途径，并形成两国间在权力、利益、信任和责任方面的四大战略平衡。

　　最后，有效的战略沟通必不可少。未来中美关系的具体症结，可能不再是简单的“战略互疑”，而是由此种战略心理引发的新的过高的“国内观众成本”，在中国可能表现为对美越来越强烈的民族主义情绪，在美国可能表现为更严重的民主体制衰败和两党争斗对外交政策的消极影响。对两国领导人(在某种程度上尤其是对美国的领导人)而言，在国内政治中的受挫有可能转变为寻求同对方国家合作的动力，前提是在现实中领导人缺乏除此之外有效的备选方案，从而在心理上产生较强意愿与对方国家进行真诚合作。此外，越是在地区局势趋于紧张的时候，中美两国领导人越要保持有效的高层沟通，这对于明确彼此战略意图、避免相互误判和误读有着不可替代的作用。因此，未来中美关系的出路在于两国正视各自共同关切的问题，在加强沟通与对话的基础上，建立切实有效的危机管控和机遇管理机制，而不应是各自伙伴的军事投机和冒险行为、甚至两国直接的擦枪走火导致最终的对抗和冲突。

来源时间：2016/2/15   发布时间：2016/2/16

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