小墙：美国民主中的金钱与选票

作者：小墙  来源：微信公众号敦伦政经

　　评论人士常常强调金钱在美国政治中的作用。带着这种前见去观察2016年的共和党初选，不免带回满腹疑惑。极少在政治宣传上花钱的川普、克鲁兹和卡森主导了目前的民调，在选举开支上最财大气粗的布什却一路下挫。有美国头号右翼金主科赫兄弟鼎力支持的沃克，更是因为选情一蹶不振早早退出了选战。如果金钱真的是美国政治的母乳，我们为什么看到出生就断奶的婴儿茁壮成长，而奶水不断的婴儿营养不良呢?本文试图结合经济理论和定量研究，追踪美国政治机器中的金钱。

　　(2016年共和党初选目前竞选资金排名第一的布什选情却不容乐观。/AP)

　　一、选举捐赠：为什么没有更多?

　　在舆论对美国政治献金的庞大数额津津乐道时，经济学家Tullock坐下提了一个问题：“为什么美国政治中运转的金钱这么少?”这个乍看莫名其妙的问题被称作“塔洛克难题”，困扰了学界多年。

　　请思考下面这个例子。农业可能聚集了美国政治中最大最多的利益集团，2000年农业政治行动委员会(PACs)一共在各种选举上花了370万美金。同年，美国国会拨款220亿美金作为农业补贴。如果农业利益集团用捐赠买到了补贴，这是一笔回报率高达600,000%的投资。这样的回报率在任何资产定价问题上都是不可想象的，为什么政治竞争没能像资本市场一样消灭这样巨大的套利空间呢?这个悖论是塔洛克难题的实质。

　　其实答案非常简单。美国的选举以一人一票的规则运行，农业利益集团不仅用献金，也用它为数众多的从业者的选票换来了巨额补贴。Bombardini & Trebbi (2011)发现，各利益集团在美国选举中支付的捐赠，和他们覆盖的人口之间实证上存在倒“U”型数量关系。这不难理解。小的利益集团人数少，“美国硬核朋克从业人员协会”之类的利益集团拿不出多少政治捐赠并不令人奇怪。而覆盖人口多的利益集团，只要他们的选民去投票，就可以施加足够的影响，也无需捐赠太多。美国步枪协会(NRA)政治势力强大，不仅常在选举中助共和党一臂之力，还曾出人意料地把伯尼·桑德斯送进市长办公室——因为桑德斯虽然是激进左翼，却一贯支持枪权。美国步枪协会选举捐赠一贯很少，能有这样的影响力主要是因为他们可以协调众多支持枪权的选民的选票。桑德斯在今年民主党初选民调中至今一败涂地，大概也与持枪权拥护者很少民主党初选有关。

　　想要论证政治献金能够决定选举结果，必须说明这种投资能够高效地收买选票——毕竟政治献金是专款专用的资金，政客不能私吞，所以只有转化成选票，才能让政客有动力为之改变政策纲领。Bombardini & Trebbi还发现，用选举开支收买选票成本是较高的。他们用估测出的“边际转换率”，算出选票的“价格”。他们把农业选票总价格与农业政治捐赠的总和作为政治投资，代入上述的补贴案例中，发现政治投资的超额收益率减少了几个数量级，达到了相对合理的水平。这说明，选票的决定性作用和金钱购买选票的无效性解决了塔洛克难题的绝大部分。

　　贸易政策是各经济利益集团施加政治影响的重要舞台，因为它的再分配后果极为明确。Grossman & Helpman (1994)为贸易政策与选举的关系建立了理论模型，其中政客既关心金主的捐赠，也关心选民的好恶，并从这两点出发制定贸易政策。Goldbe & Maggi (1997)把这个模型改写成结构计量经济学模型，并用国会议员的投票记录估测了其中的参数。他们发现政客给选民经济利益的权重是给献金权重的50到88倍。这也佐证了上面的结论。因为政客不关心献金本身，也常常不关心选民利益本身，他们只关心选票。那么，既然献金不能有效地转换成选票，政客在制定贸易政策也不会过度考虑金主的钱包。

　　乔治·W·布什当选总统后，于2002年履行其选举诺言，大举增加对钢铁产业的关税，以保护产钢州西弗吉尼亚和宾夕法尼亚的钢铁业不受进口损害。这两个摇摆州历来是美国大选的必争之地，对布什的当选和连任至关重要。该关税的受害者欧盟聪明地威胁要对橙子和汽车征收关税。之所以选这两样商品，是因为佛罗里达盛产橙子，而密歇根产车，这两个殃及的州也都以民意摇摆著称。在连任压力下，布什不得不提前取消了钢铁关税。众所周知，美国的头名过关制度中，最终的选举人票是以州为单位计算，因此摇摆州与其他州的区分对选票考量极其重要，对献金筹集却无足轻重。布什在贸易政策上的一进一退，正说明他的连任掌握在选民而不是金主手上。

　　对金钱在大选中的无效性，一个可能的解释是各利益集团的“政治行动委员会”作为筹集政治选中的基本单位，收到的捐赠很多来源于该集团中普通人的小额捐赠，比如审计行业利益集团的普通精算师，而每个政治行动委员会的捐赠又是封顶的。这样的结果是，选举捐赠并没有过度代表富人的利益，其规模也受到了控制。然而2010年的“联合公民”诉美国选举委员会案(Citizen United v. F.E.C.)改变了这一局面。判决中最高法院认为，花钱发声支持自己认可的候选人是言论自由，此前对政治捐赠的管制有违宪法精神。这一判决为“超级政治行动委员会(Super PACs)”这一类政治实体的出现铺平了道路，后者不受金额限制，一个富商可以斥巨款支持一个候选人。这使部分评论人士产生了不无道理的担忧：更多金钱的涌入或许会威胁到美国民主。

　　但共和党初选的民调情况并不支持这种担忧。恰恰相反，我们看到了文章一开始提到的那种现象——不同候选人参选支出差距庞大，却和民调支持率负相关。当然，这个数量关系并不代表因果关系，但它至少表明选举支出不太可能是支持率的主要决定因素，财团、富豪们在“超级政治行动委员会”的庇护下火力全开也不能改变这一事实。

(2010年，联合公民组织主席Dave Bossie在联邦最高法院前。/ NYTimes)

　　超政治行动委员会之所以如此无效，主要有两大原因。首先竞选开销可能也遵循边际产出递减的常见规律——多花一倍的钱打广告，并不能换来选民双倍的青睐。而定量政治学研究表明美国竞选广告本来就买不到多少选票[1]，布什州长自信地走过工厂车间的录像并不能高效地说服选民他能创造就业。更何况，美国法律对超政治行动委员会有一定的管制，规定它们只能独立地花钱宣传自己支持的候选人，而不能和候选人的团队有任何勾兑和合作。缺乏沟通使得它们打出的广告量高质次，并不能很好地配合候选人的竞选需要，往往只能打些批评其他候选人的负面广告，效果目前似乎并不明显。

　　既然竞选开支换取选票如此低效，那么它对政客的政治纲领影响甚微就不奇怪了。Ansolabehere, de Figueiredo, & Snyder (2005)综述了相关文献，发现以往定量研究并未证实选举捐助来源对议员的投票记录有任何影响。同时，截至该研究发表，美国竞选开支在GDP中的占比长期呈下降趋势。尽管联邦对政治行动委员会的捐赠有严格的限额，实际的捐赠常常连这个限额都达不到。(事实上，在2014年，美国人在联邦中期选举上花的钱还没有购买万圣节装饰、贺卡和糖果的开销多。)Ansolabehere等人甚至从而得出结论，捐助者为候选人捐钱无非是为了自己心理上的满足，并不是为了影响公共政策——它是一种消费而不是投资。

　　但这样的结论还是难免仓促。因为政客捐款虽然不能直接买到太多政策上的倾斜，但它疏通了金主与政客之间的关系，从而赢得后者的信任。这种关系和信任对利益集团的好处则涉及本文下一个主题，即利益集团的游说活动。

　　二、游说：合法腐败还是信息传输?

　　尽管选举捐助获得了较多的媒体关注，从利益集团的支出金额上看，游说是比选举捐助大将近十倍的政治经济活动。游说(lobbying)一词源自“带有休息空间的大堂(lobby)”，形容各利益集团的说客在政府大楼的厅堂等待政客出现，向他们兜售自己的立场和态度。1970年代起，游说逐渐膨胀为一个庞大的产业，在华府的K街形成了产业集群，让该街道成了游说产业的代名词。

　　仅在2008年，行会、工会、公益组织等利益集团就在游说上花费了30亿美金。游说并不是贿赂和腐败，利益集团不得为其游说的政客提供任何物质利益，连送礼、请吃饭都严格禁止。这30亿美金其实都被游说产业纳入了囊中。既然得不到直接的好处，公务繁忙的政客为什么要花时间和说客打交道?说客作为利益集团传话的信使，又有什么资本吃下如此庞大的回报?这涉及到游说行业广受误解的本质。

　　游说产业产生的初衷和“官方”理由，是为政客填补信息上的鸿沟。这也是政治经济学理解游说的主要范式 (Grossman & Helpman 2002)。以国会为例，议员们术业有专攻，却常常需要在各种不同的议题上表态、投票、讨价还价。这要求他们拥有外部的信息来源。例如，一个专长在于外交事务的众议员，必须通过外部渠道才能了解一项教育法案如何影响他的选民的利益，从而做出明智判断，保证自己连任。而法案涉及的利益集团最有能力和动机提供这方面的专业知识，同时试图在信息中夹带私货，促成符合其利益与价值的政策。这构成了一个策略性信息传输问题。

　　为了保证说客提供的信息具有一定的可靠性，政客、利益集团与说客之间形成了丰富的博弈关系。Grossman & Helpman (2002)的理论模型强调了信号的作用。首先，游说活动的高昂成本使游说开支构成可信的信号，让政策制定者了解到该利益集团(尤其是它所覆盖的选民)的利益，确实深受相关政策的影响。

　　另一个重要的策略因素是长期关系。法制等第三方仲裁无法规制的合作关系中，人际关系往往成为维系合作的重要纽带。游说信息的真实性在技术上几乎无法实现第三方仲裁，因此政客与说客间的长期合作关系有助于保证说客的相对诚实，毕竟，维持合作对双方都有利。这促进了信息传输的质量，让政客判断政策后果有了相对更可信的消息来源。

　　1995年的“游说公示法案(Lobbying Disclosure Act)”规定游说方必须提交公开详细的游说报告，这使得统计研究这一机制成为可能。大量文献证实了“关系”对于说客事业和收入的重要影响性超过他们在领域内的知识(Eggers 2010; Blanes-i-Vidal, Draca, & Fons-Rosen 2012; Bertrand, Bombardini, & Trebbi 2014)。这些研究发现，说客的职业收入随着他们熟知的政客、政党势力的消涨而显著波动，他们所游说的领域也会随着熟悉的政客的工作领域变化而变化。然而当一个说客专攻的领域成为政策热点时，他/她的收入并不会显著增加。

　　这些经验发现，在关系资本和人力资本的局部均衡模型下最容易理解。议员们政务繁忙，留给说客的时间有限，因此，能让他们在百忙之中抽出时间的工作关系有着弹性极低的供给。当《纸牌屋》中的弗兰克·安德伍德议员被提拔为副总统，能随时敲开他办公室门的说客雷米·丹顿收入自然也水涨船高。相比之下，各政策领域专业知识的供给则有弹性得多——当税法改革成为政策热点，随时有各行各业的税务和审计专家准备着把办公室搬到K街，从而造成人力资本租金的耗散。

(议员弗兰克·安德伍德和说客雷米·丹顿。/ 电视剧 House of Cards)

　　政客时间的有限性也部分解释了为什么利益集团会选择花钱进行选举捐赠——捐款通过帮助政客获取有限的选票、以及传递政策偏好的可信信号，为该利益集团的说客买来了一扇敞开的门。Ansolabehere, Snyder, & Tripathi (2003)通过观察各利益集团选举捐赠和游说开支的相关性，为这一解释提供了一些初步的证据。

　　游说活动虽然给了各集团兜售狭隘利益的机会，但它远非一种反民主的制度。政客从说客中搜寻信息的目的无非是制定能让自己连任的政策(这一定程度上解释了为什么国会是游说的“重灾区”——议员可以无限连任)，最终的目的仍然是讨好选民。因此，他们也会对说客的信息留一个心眼。

　　假如没有游说活动提供专业性知识，立法机构只能制定和通过大而无当、缺乏技术细节的法案。而这样的立法风格会把更多的自由裁量权留给官僚机构(Huber & Shipan 2002)。官僚与议员不同，他们的乌纱帽并不直接取决于选票，因此，过于依赖官僚机构的替代性安排增加了选民和政策制定者之间的委托-代理层级，损害了民主问责能力，还让大量信息成本落在了纳税人头上。游说产业的贡献在于，他们在决策信息的市场上提供了来自社会的竞争和制衡，避免僵化官僚国家的产生。除此以外，利益集团之间的竞争也稀释了他们能从游说中获取的信息租。粗略来看，游说活动和政策变化之间并没有强的相关性 (Baumgartner, Berry, Hojnacki, Leech, & Kimball 2009)

　　尽管如此，任何的制衡性力量都是潜在需要被制衡的对象。美国的游说产业从70年代开始不断膨胀，已经形成了自己的利益集团。它不断从企业、白宫和国会山汲取精明的人才，利用自己的信息优势和委托人的认知偏差不断地吸收更多资源，从而持续增长(Drutman 2011)——在这个具体方面，游说产业和它的替代机制技术官僚难分伯仲。如此发展下去，未尝不会成为美国民主的隐疾。

　　三、问责与平等：艰难的权衡

　　毫无疑问的是，尽管金钱在美国政治中的角色远没有不少人认为的那么糟糕，金钱无疑使部分人或多或少地实施了超出“一人一票”的权力。但通过修改制度设计缓解这种不平等有不可忽视的机会成本。

　　在比较政治学中，不同形式民主制度之间“民主问责”与“平等代表”的权衡几乎无处不在(对一些具体例子的经济学建模分析，见Persson & Tabellini 2002)，无论政府形式、选举制度还是政党制度的选择都无法回避这个经典问题。民主问责问题假定公民间的利益冲突获得了一定的调解，它考虑的是公民的意志是否能有效地驾驭政府的行动;而平等代表问题假定政府在一定程度上遵循(通过某种函数叠加的)公民意志，进而追问是否每个公民的意志在这一过程中都被给予了平等的权重。两者中的任何一个如果彻底缺位，都使会使民主名存实亡。

　　尽管“问责”和“平等代表”都服务于“民主性”这一目标函数，但是像欧美这样已经达到了“黄油大炮不可兼得”的“制度可能性边界”的成熟民主国家，这两者间存在着痛苦而不可避免的权衡取舍。归根结底，这是因为监督、规范政府行为的能力在公民中并不是均匀分布的。金钱、关系、名望、知识、非党派性、或者意识形态上的审慎，这些条件都能使一部分公民更有效地对政府行为做出监督和规训。要有效地促进问责，政治制度就不得不把更多的权力分配给具有这些条件的公民，而这又在边际上削弱了政治代表的平等性。

　　允许社会各界为政治候选人筹资就是这样一种制度设计。它给了愿意出钱的公民更多的权力，从而损害了平等。但如果没有这种机制，分配竞选资源、拨款传递选举信息的大权就落在了官僚机构和政党机器的手中，这种自主性会降低国家对社会负责的程度。(在不成熟的民主国家，这甚至可能动摇民主的根基——参考英迪拉·甘地时期印度的选举经费改革)同样，正如上文所阐述过的，允许压力集团通过游说向立法者传递信息，也有着类似的、避免产生拜占庭式官僚国家的作用。它们的本质都是用民主政治的平等代表维度，来换取民主政治的问责维度。但这并没有破坏美国政治的民主本质。上文的分析表明，使政客趋之若鹜的归根结底是选票。选票才是美国政治的燃料，而金钱更多起着促进问责的润滑油作用。

　　出于独特而复杂的历史、经济和文化背景，美国在制度设计的岔路上多数时候选择问责而不是平等代表，如今她的制度可能是发达民主国家中最偏重问责的一个。而她的族群宗教差异、经济不平等和地域异质性使得社会中充满多层次的利益冲突，这让平等代表的重要性日益突出。美国是否应该重新考虑她或许顾此失彼的制度选择?或者，制度创新可以推进“制度可能性边界”，让她在不牺牲问责的前提下促进平等?(前文提到的游说公示法案可能就是这样一个例子)这是美国公民、政治家和改革者需要思考的问题。

　　平等是现代政治的重要前提。每一种可辩护的当代政治哲学都必须维护某种形式的政治平等。正因平等价值在民主社会如此深入人心，观察者和评论人士对美国政治中的不平等元素格外敏感值得理解。但这种敏感有时却导致人们忽视问责和平等之间的内在张力，甚至夸大美国政治不平等的程度。在舆论、政治和学术舞台上，关于如何在两者之间恰当平衡的讨论还将继续进行下去。万幸，制度发展全面落后的国家在这两个维度上都有充足的进步空间，不妨把这些令人烦恼的辩论留给成熟的民主社会去纠结。

来源时间：2016/2/12   发布时间：2016/2/12

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