中产阶级对外政策：“美国优先”还是“全球主义”？

作者：吴焕璋  来源：海国图智研究院

美国向来将自己的对外政策标榜成为“人民”的政策，以此与其所伸张民主价值的契合。然而，纵观过去20年历史，美国的对外政策的核心服务对象是美国作为国家在国际政治中的利益，换言之即政策制定者所认定的国家利益;这些人往往是全球化所驱动的经济开放和贸易自由化进程中的巨大受益者。随着科技的迅猛发展和全球产业链分布的调整，美国人口中最为重要的组成部分——中产阶级，似乎成为经济全球化这场竞争中的失利者。特朗普的反全球化主义导向的政策似乎一定程度上契合了中产阶级的利益诉求和情绪，但是对美国在世界政治经济中的地位和影响力造成了极为严重的打击。面对中产阶级和目前美国国际利益双重受损的困境，拜登政府提出了“中产阶级对外政策”(middle-class foreign policy)，试图在“美国优先”和“全球主义”之间寻求新的平衡。为了更好理解拜登目前的这一对外政策导向，本文按照如下几个部分梳理“中产阶级对外政策”的基本政策逻辑和历史线索：美国对外政策导向变化;中产阶级的定义和其政治诉求;拜登政府中产阶级对外政策的挑战。

对外政策导向变化

美国政府向来用“民有、民治、民享”(of the people, by the people, for the people)来标榜自身;这一理念由林肯在葛底斯堡发表的演讲中提出。实际上，“人民”(people)或者“美国人民”(American people)也常常出现在美国政府要员(包括总统)的公开演讲中。然而，以“人民”为中心的政策主张往往更多地体现在国内政策中;将“人民”这样的标签直接加入对外政策的主张似乎并非美国政治的传统，遑论“人民”当中的特定群体——中产阶级。所以，拜登政府所提出的“中产阶级外交政策”在过去20年的美国对外政策史中显得格外地醒目却又十分地反常态。为了更好理解拜登政府这一对外政策标签的反常性，本文将梳理冷战结束后自克林顿政府以来的美国对外政策基本主张的转变，并分析拜登政府这一政策标签背后的政治意涵。

克林顿时代的对外政策有两个关键词——“全球化”(globalization)和“自由霸权主义”(liberal hegemony)。在执政期间，克林顿政府也的确推进了一系列与全球化尤其是经济全球化相关的政策措施，譬如参与关税和贸易总协定(GATT)的乌拉圭回合谈判、与GATT成员方共同建立世界贸易组织(WTO)、建立北美自由贸易区(NAFTA)等等。而另一方面，克林顿政府还积极介入北美之外的地区事务，如俄罗斯以西东欧地区无核化、巴勒斯坦自治问题、介入科索沃战争等。克林顿政府时期的美国在全球和地区事务的参与度较高，且在中东、欧洲、东亚等地保持相当数量的军事力量，以备随时介入地区事务——而这也恰恰是“自由霸权主义”的一大典型体现。所谓“自由霸权主义”，是冷战结束后的最开始近20多年流行的美国大战略(grand strategy)主张——美国作为世界上唯一的超级大国同时也是一个自由民主制度的国家，应该在全世界传播自由民主制度，并最终将全世界变成自由民主国家的共同体。这种大战略的直接逻辑结果就是积极干预他国内政，以至于不惜使用武力，将自由民主制度移植至该国。而克林顿政府可谓是冷战后开创了这一大战略政策导向的先河。

然而，将“自由霸权主义”发挥到极致的时候是在小布什执政期间。实际上在9·11事件发生之前，布什政府宣称其执政主张以现实主义为基调。而9·11事件的爆发使布什政府的对外政策态度发生了彻底转变。自此之后的对外政策论调则往往围绕维护自由、民主等所谓的普世价值而展开。随后美国也先后于2001年率领北约军队介入阿富汗，于2003年介入伊拉克并推翻其萨达姆政权。而小布什的行动也激起了全球范围的反美情绪。全球金融危机之后，美国经济受到重创，美国学界政界也逐步开始反思布什政府此前采纳的接触战略(Engagement)的负面影响;随着布什政府时代的结束，美国的自由霸权主义开始有所收敛。

与前两任政府相比，奥巴马时代的对外政策相对有所收敛，但是总体上仍以接触战略为主旋律。2011年，奥巴马政府将美军部队撤出了伊朗，兑现了当年小布什所做出的承诺。然而奥巴马却加强了美军在阿富汗的部署，并积极介入了叙利亚内战，但也对美国经济造成了巨大的负担。而在经贸合作方面，奥巴马政府积极介入了亚太地区事务，参与了跨太平洋合作协定的构建。总体而言，奥巴马时期的对外政策战略基调与之前相比没有太多的改变;而美国国际关系学者史蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)指出，“2008-2009年的金融危机为美国退出自由霸权主义提供了一个很好的机会，但奥巴马并没有完全与之决裂。其结果就是一系列对外政策失误，进一步为特朗普入主白宫做了铺垫。”

综上所述，在特朗普上任之前的美国政府在对外政策几乎没有体现所谓的“人民”或者特定阶层民众的政策导向。过去三任政府的基本导向仍然是呈现出国家中心主义的特征，即美国国家利益是基于美国这样一个不可分割的国家实体在国际社会中的诉求和导向而产生的。具体而言，在战略领域，三任政府都呈现出积极干预其他地区事务的特点，尤其是通过军事手段介入地区冲突;在经贸领域，克林顿、布什和奥巴马无不主张积极参与到全球化事务，维护WTO等美国主导的国际组织和国际机制，进而维护美国的利益。

而关键的转折点即在于特朗普。从某种意义上说，特朗普的上台标志着美国对外政策开始有了较为显著的特定群体利益色彩。特朗普一反前三任政府的对外政策主张，推行所谓的“美国优先”政策。一方面，特朗普在战略方面进行收缩——朗普在任期间美国军队没有派兵参与过任何战争，此外特朗普还要求联盟国家积极承担防务费用。在经贸方面，特朗普则推行单边主义，认为全球化和自由开放的贸易使得美国经济损失巨大，因而与诸国尤其是中国进行贸易战。而特朗普这一系列政策主张背后的基本逻辑在于之前的自由霸权主义全球主义使得美国一方面财政赤字严重，国库吃紧，另一方面使得美国制造业就业机会外流甚多，导致美国白人中产阶级愤愤不平。尽管特朗普并没有直接说明其代表哪个具体阶层的利益，但是其对外政策代表的利益群体明显是“中产阶级”。

在特朗普卸任之后，拜登则直接提出了“中产阶级对外政策”。这样一种带有特定阶级名称的美国对外政策自冷战以来可谓是前所未有。日前美国国务卿安东尼·布林肯就表示，拜登政府要将是否有利于增进中产阶级的福祉作为衡量对外政策好坏的标准。该标准的关键问题在中产阶级这一概念的定义是什么，而这也是下文将重点讨论的问题。

中产阶级定义和政治诉求

2016年美国经济研究所(American Institute of Economic Research)的一份工作报告，通过统计中产阶级群体的年收入数据来试图刻画过去数十年该群体的人口比例和收入占全美收入比例的变化。该研究所采用的标准是皮尤研究中心于2010年的社会调查所得到结果。报告调查的是达到工作年龄的成年人的年收入多少才能够支撑一家四口(一对夫妻和两个孩子)的年开支。统计结果显示样本年收入中位数大约在6.8万美元，且大部分回答落在4.7万美元 和14万美元之间;年收入落在这一区间的成年人则被界定为属于中产阶级群体。然而，“中产阶级”这一概念的定义具有极其丰富而复杂的内涵。其概念的丰富性和复杂性无疑对于拜登的“中产阶级对外政策”的合理性构成挑战。

尽管对于该群体的界定有细节上的不同，但学界和政界大多是以个人年收入为重要标准来刻画这个概念。然而，这类以经济收入和家庭供养能力为基础的统计数据，似乎并不能说明中产阶级的政治倾向和诉求。2020年，杰克·苏利文(Jake Sullivan，现任美国国家安全顾问)和其他学者联合撰写的《让美国对外政策更适于中产阶级》(Making US Foreign Policy Better for the Middle Class)的政策报告中指出，“中产阶级”这个概念一定程度上会掩盖不同中产阶级人群的性别、种族、职业类型、政治偏向(民主党/共和党)等个体性差异。而这些个体性差异很大程度上会塑造中产阶级对于美国对外政策的态度和偏好。尤其是当下身份政治十分盛行的情况下，不同的社会群体身份往往对于个体的政治立场和导向产生较大的影响。然而，该报告仍然坚持认为，考察中产阶级对美国对外政策的总体偏好，有助于政府制定能代表更广大群众利益的对外政策，尤其是在一些较为宏观的经济和社会问题上，中产阶级的诉求还是往往会呈现出一定程度的普遍性。

值得注意的是，特朗普时期所呈现出的“反全球化”特征的美国优先战略是这篇报告中所批判的重点——特朗普的反全球化倾向实际上并不尽然符合“中产阶级”的利益。报告中特别提到，很多美国人会并非从经济收入等量化角度去理解“中产阶级”，而是将“中产阶级”描述为一种生活方式——有能够满足每月开销的工作，有能力满足老人的医疗需求，有能力让孩子追求高等教育，有年休假，有足够的退休金，以及免于恶性负债的风险。而大多数满足这样一种中产阶级生活方式的美国人从事服务行业的工作。根据Statista统计数据，2020年美国劳动人口有78.5%左右从事服务行业。报告中指出，相较于美国的制造业，服务行业在全球竞争中仍然保留一定的比较优势。而这部分美国人相对而言更支持自由开放的对外经济政策。根据盖洛普2020年2月份的民调统计数据，有将近79%的美国人认为开放的国际贸易有助于经济增长;相比于对外经贸政策，他们更加关注美国在海外的军事行动、在全球范围内的公共产品提供的承诺，以及这些因素是否会影响到他们的安全和经济福祉。按照上述分析，特朗普的政策照顾到了从事制造业的中产阶级，但是没有照顾到从事服务业的中产阶级，因此，特朗普的外交政策整体上并不利于这类中产阶级。

实际上，苏利文等人所撰写的这篇报告也是拜登“中产阶级对外政策”的重要理据支撑。拜登在对外政策中所强调的诸多政策主张与该报告的主张是相符的：积极参与全球多边机制的同时要注重规则的“公平性”(尤其是在贸易方面)，恢复强化军事联盟体系并注重有限制地采取军事措施，与中国开展战略性竞争并注重保持中美在特定领域的合作等等。换言之，拜登政府的对外政策实际上主要服务于美国从事服务行业的中产阶级。然而，如果此处的“中产阶级”与拜登国内政策主张所指代的“中产阶级”相比，则不难发现其中的矛盾之处。

尽管拜登政府也并没有在政策文件或者公开场合对于该概念中的“中产阶级”的具体含义做出阐释，但其在国内政策主张中“中产阶级”这一概念是有明确所指的。拜登政府在政策公告官网上(BIDEN HARRIS)基本勾勒出了通过国内政策振兴中产阶级的行动蓝图。值得注意的是，拜登在提及“中产阶级”的时候，往往将其跟“富人”(wealthy)和“大企业”(corporation)对立起来，而且大部分政策措施集中在美国的制造业层面——譬如振兴美国铁路、公路等基础设施建设，并通过这些公共项目工程提供更多的就业机会。这一措施的根本逻辑与特朗普的美国优先战略其实是一致的，都指向美国的传统制造业。此外，拜登还提及建立制造业税赋信誉制度，以补偿从业者因裁员或者项目停止而受到的经济损失。拜登还提到要鼓励创新发展，尤其是通过扶持小微企业(SME)来刺激地方经济，提供就业机会，改善利益分配情况。

由此可见，拜登的国内政策仍然主要指向传统制造业工作者，以及小微企业创业者。然而，根据上文可知，拜登政府的对外政策实际服务对象为服务业中产阶级——这意味着拜登政府的对外政策与国内政策所针对的“中产阶级”对象是不一致的。传统制造业与小微企业工作者往往是经济保护主义者，而服务业中产阶级往往是经济全球化的支持者;这两类不同的中产阶级的对外政策偏好是有明显的差异甚至矛盾。如果对外政策中的“中产阶级”主要针对的是广大传统制造业工作者，那么拜登的部分政策主张和政策目标之间显然是存在一定矛盾的。

拜登对外政策的挑战

实际上，拜登政府的对外政策主张和目标之间矛盾的背后是拜登的政策立场与当前美国国内现实之间张力的体现。一方面，拜登希望重塑美国国际影响力，尤其是恢复美国之前的积极介入全球事务的形象，积极参与经济全球化，开展国际自由贸易。这样的主张并不足为奇，因为拜登自身的从政经历就足以说明这一点——他当参议员的时候就积极关心美国对外政策事务，并曾担任对外关系委员会主席;而他在担任副总统的时候也非常主张多边主义和全球化价值。然而，另一方面，拜登意识到当前美国因为经济全球化蒙受利益分配不平等所造成的政治动荡，以及新冠疫情所加剧的这种愤懑情绪，因而不得不将“中产阶级”(即广大的传统制造业工作者)重点提出，甚至加入对外政策主张中——即把传统制造业中产阶级的福祉作为衡量美国对外政策好坏的标准。这样的做法将可能会带来如下问题：

第一，拜登的全球治理事务主张一定程度上与优先保护部分制造产业的中产阶级利益相冲突。拜登主张清洁能源政策，重返巴黎气候协议，并相应地减少国际上的化石能源工程合作项目。这种做法长期而言可能有助于维护中产阶级的经济安全，但是大多数“中产阶级”是短视的，他们更着眼于当下的损益。拜登取消了美国与加拿大横加公司(TransCanada Corp)共同合作的拱心石油运输管道项目(Keystone XL Pipeline Project)，而这无疑会使得从事相关设施制造和维护的工作者，尤其是制造业工作者失去良好的就业机会。尽管拜登设想会有相应的培训项目和政府基建开发项目以作补偿，但由于惯性存在，这样的产业结构调整并非其任期内就能立刻解决的。

第二，恢复国内中产阶级对政府的信任与恢复美国国际领导力存在一定的张力。一方面，拜登政府承诺要将巨额资金投入中产阶级发展，尤其是基础设施建设上有30亿美元的资金投入。而另一方面，拜登又希望重建联盟体系，恢复印太地区战略平衡。而这两者很难取得一个较好的平衡。如果过度倾向于对外这一边，美国可能又将重蹈“自由霸权主义”覆辙。而就目前趋势来看，拜登决定进一步从阿富汗撤军，而对于联盟体系也强调这样的体系需要“各国共同努力维护”。由此可知，拜登仍然会将重心倾向于前者。

第三，拜登一方面主张经济全球化，另一方面却强调自由贸易需要公平、公正，通过国际组织和机制来约束其他国家(特指中国)的不合规行为，以维护中产阶级利益。后者听起来像是非常明显的自由主义主张，通过制度来迫使成员国进行交往。但是在现实中，就目前争端最多的贸易领域而言，现行的国际机制并不能解决美国或以美为首的发达国家与发展中国家的贸易矛盾。就中美而言，WTO几乎呈瘫痪状态，美国难以用现存机制来约束中国，而先前的特朗普单边制裁收效也非常有限。尽管拜登竭力主张公平的全球化，但现实存在的自由开放和中产阶级的不满的张力，使得自特朗普以来的贸易保护主义迟迟没有被突破。

结语

综上所述，拜登政府的“中产阶级对外政策”一定程度上继承了特朗普“美国优先”战略，但是具有较为明显的“全球主义”特征——经济全球化仍然是美国对外政策的重要组成部分。然而，这二者本质上是具有矛盾性的。美国过去27年中有23年的政策导向是以美国国家整体利益为导向，并没有过分强调特定群体利益，具体体现为战略上的“自由霸权主义”和经贸“全球主义”。而由于对外政策仅仅从国家整体着手，美国在这样过程中经济受损和利益分配不平衡加剧了政治危机。由此一来，“美国优先战略”应运而生。然而，美国优先战略则走入了另一个极端，使得美国与世界脱钩，美国政治信誉受损，经济也有到一定程度打击。而拜登政府的这一政策，正是在继承了冷战后前三任总统的政策基础上，面对日益堪忧的国内中产阶级问题，而登上历史舞台。然而这种矛盾组合，强调对于传统制造业“中产阶级”的保护，并不利于美国解决当前问题，而只会将美国拉回保护主义的囹圄。美国要想进一步受益于全球化，并保护中产阶级利益，应该在增强美国企业对外竞争力的同时，投资对内再分配政策，而非刻舟求剑式地将“中产阶级”利益保护和对外政策结合，导致美国陷入保护主义和经济开放、贸易自由化之间的矛盾。

作者：吴焕璋 海国图智研究院研究助理

审校：郭雷 海国图智研究院研究助理

葛健豪 海国图智研究院助理研究员

来源时间：2021/5/2   发布时间：2021/5/1

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