专访周文星：未来三五年台海政策走向 战争是否必然？

本文是对南京大学国际关系学院副教授、特聘研究员周文星博士的专访。周文星教授即将出版一本聚焦中国大陆对台政策变化的英文学术专著，书名为Explaining Taiwan’s Chinese Mainland Policy Change: A Punctuated Equilibrium Perspective（中文名称为《间断均衡理论视角下我国台湾地区的大陆政策变迁》）。他在此次访谈中围绕未来三到五年台海政策的走向、两岸统一的前景与战争是否必然等核心议题发表了深入见解。

您最近要出版一本英文版著作，主要讨论中国大陆对台政策的变化。您最希望读者从这本书中得到的两点启示是什么？

周文星：这本英文专著名为Explaining Taiwan’s Chinese Mainland Policy Change: A Punctuated Equilibrium Perspective（中文名称为《间断均衡理论视角下我国台湾地区的大陆政策变迁》），是我2020年11月入职南京大学以来出版的第一部英文学术专著。该书即将由自然集团（Springer Nature）旗下的帕尔格雷夫·麦克米伦（Palgrave Macmillan）出版社在2026年1月全球发行，目前该书已得到谷歌图书、亚马逊等主流平台的推荐，并且在美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本、印度等主要国家以及台湾地区的在线书店都处于预售状态。

如书名所示，这本专著聚焦于分析台湾地区的中国大陆政策（即台海政策或两岸关系政策）变迁。任何政策都是在内外等不同层次行为体之间持续互动、调整而成型的。台湾当局在制定和调整有关台湾定位、两岸关系等涉及大陆事务的政策过程中，离不开与大陆的互动，大陆的对台政策自然是关键互动对象。因此，我在书中对中国大陆的对台政策及其演变也多有着墨。

总体来看，这是一本既有学理探讨，也兼有政策分析的著作，不同读者可以从中得出完全不同的启示。我是学术工作者，更是一名中国公民，以下两点启示供大家参考。

一是台湾问题比我们绝大多数人想象的都要更复杂、敏感、危险。台湾问题是中国内战遗留的结果，但由于美国基于其狭隘的国家利益，在不同时期、以不同力度持续干涉台海事务，导致该问题延宕至今。美国等外部势力对中国内政事务的干涉，势必引发中方的有力反制，这又不可避免地使中美关系剑拔弩张，正如1996年和2022年台海危机所呈现的那样。要消除中美关系之间的这一“导火索”（flashpoint），美国必须停止干涉台湾问题。中国有句谚语：“解铃还须系铃人”。台湾问题必须交由两岸的中国人民自己协商解决，任何外部干涉无益于问题的解决，只会增加问题的复杂性、敏感性和危险性。

二是台湾问题的出路是注定了的，那就是台湾回归祖国的怀抱，实现国家的最终统一。尽管我指出台湾问题的复杂性、危险性，但其出路却是注定了的。台湾问题的产生，本身就是国家弱乱的表现和结果。在75年后的今天，中国的综合国力，尤其是军事、经济等硬实力持续攀升，中华民族正以大步伐迈上伟大复兴的征途，台湾问题必将迎刃而解。两岸必将统一，这是毫无疑问的，海内外开明人士对此其实早有共识。

中国有专家提到维持现状并不是中国大陆的最终目标，中国的最终目标是统一。而目前来看，台湾方面同意和平统一的希望越来越小，这是否意味着中国大陆在台湾问题上必有一战？

周文星：对中国大陆来说，维持现状只是手段或短期目标，谋求国家的最终统一才是其长远的战略目标。我在上面提到了台湾问题的出路就是与大陆的统一，但这取决于对诸多因素的研判，因此，有关两岸统一的具体方式（即一般所说的“和平”和“非和平”方式）是一个开放性的问题。更具体来说，这是一个假设性的问题，不好回答，更不可能让各方满意。

但对于您提出的问题，我首先要追问：台湾方面对和平统一日益降低的接受度，和两岸发生战争的必然性，两者存在相关性吗？我们或许可以换个角度来思考这个问题。

例如，战争是因何种原因而起、由哪一方引发？《反分裂国家法》中阐述了“国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整”的几种情形。您提到“和平统一的希望越来越小”，是否小到构成了上述法律中有关“和平统一的可能性完全丧失”的情形？

又如，考虑到美国外交政策中极强的现实主义倾向，如果中国国力尤其是军事能力完全赶超美国及其核心盟友，导致美国不得不彻底退出台海事务，原本和平统一意愿日益降低的台湾方面是否会“回心转意”？

当然，回答上述问题还取决于您说的“台湾方面”到底指哪些群体？是台湾执政当局、反对势力，还是社团组织、普通民众？中国国民党虽然日益演变为一个维持两岸关系现状的政党，但并没有完全放弃对国家统一的追求。民意如流水，岛内民众对台湾未来的设想也是动态变化的。就这一点而言，大陆过去几年力推的两岸经济社会融合发展不仅是合理的，而且是必要的。

如果让您预测未来三到五年台海政策走向，您认为最可能的三种情景是什么？每种情景下的关键触发因素为何？

周文星：在这本专著中，我综合运用战略三角模型、双层博弈理论等概念，建构了一个用于解释和预测台湾当局大陆政策制定及其演变的理论框架。简单来讲，台湾当局作为连接岛内外行为体的“中介”（intermediate agent）：它在岛内与反对党争夺民意的支持，三者构成了岛内的三角结构；同时它也在岛外与中国大陆争夺美国的支持，三者又构成了岛外的三角结构。台湾当局的大陆政策，正是由这两个三角结构所共同形塑。

根据这个框架，台湾当局大陆政策的情景剧阵（scenario matrix）有四个，即民进党争夺民意处于有利位置、中美合作大于竞争时的“受限的象征性举措”（Constrained Symbolism），民进党争夺民意处于有利位置、中美竞争大于合作时的“大胆的自主政策”（Assertive Autonomy）， 国民党争夺民意处于有利位置、中美合作大于竞争时的“稳定的接触政策”（Stable Engagement），国民党争夺民意处于有利位置、中美竞争大于合作时的“软性的制衡政策”（Fragile Balancing）。

在书中，我结合上述理论框架，试对民进党赖清德当局剩余三年的大陆政策进行了研判。未来三年台湾的大陆政策很可能在“受限的象征性举措”和“大胆的自主政策”之间摇摆。

在惯于运用“抗中保台”思维的民进党当局看来，强调所谓“主权”“民主”等不同于中国大陆的价值观，并采取包括正名、“价值观外交”等具有象征性的挑衅性举措，是台湾面对高度不确定性的特朗普当局的理性之举。然而，如果中美战略竞争一旦突破目前特朗普仍然看重的稳定局势，台湾当局很可能采取更加冒进的大陆政策，加强与因制衡大陆而狂打“台湾牌”的特朗普当局的政策契合度，那么，台湾大陆政策将更加大胆，具有更强的自主倾向。

可见，上述两种情景的关键触发因素是中美竞合程度，准确来说，主要是特朗普总统本人处理对华关系和台湾问题的立场，以及中国大陆的应对方式。当然，这个理论也提醒我们要关注岛内另一个重要行为体的作用，即在野党等反对势力对民进党当局的掣肘。新任国民党主席郑丽文正快速抢占被民进党当局垄断的大陆政策话语，可能影响对于岛内三角的平衡，进而削弱赖清德当局的政策执行力。台湾“立法院”席位三党不过半，呼之欲出的“蓝白合”对民进党当局也是一个制衡因素。

您的研究关注美国智库在涉台议题上的关注。请问智库如何影响美国政府或国会的涉台立法与政策？它们的主要运作路径是什么？ 

周文星：是的，美国拥有数量最多、影响力最大的智库群体，尤其是在包括涉台议题的对华政策过程中扮演关键作用，因此是我研究美国的主要对象之一。

囿于篇幅，我并没有在这本英文专著中分析美国智库。不过，我近年来在国内外期刊上发表了多篇论文，对智库在涉台议题上对美国政府尤其是国会的影响机制进行了多角度的探讨，尤其是发表在《闽台关系研究》（2021年第1期）、《现代国际关系》（2022年第2期）、《情报杂志》（2023年第2期）和《台湾研究》（2023年第4期）上的论文。

在《闽台关系研究》上刊发的论文“美国保守派智库对美涉台政策的介入与走向——基于特朗普时期的研究”，以传统基金会、美国企业研究所、哈德逊研究所为代表的三家保守派智库为个案，分析了它们在特朗普第一任期涉台政策过程中的具体行为与逻辑。我提出了保守派智库介入美国涉台政策过程的“六阶段说”，即议题发起、议题强化、政策成型、政策出台、政策助推、政策反馈。这六个阶段并不存在严格的先后顺序，但共同构成了影响美国政府涉台政策的有机循环体系。

例如，某个智库专家发起涉台议题或概念后，其所在智库或同类智库会积极跟踪并推进该议题，如公开会议场合强调议题主张、通过与其他类型智库或高校共同发表政策报告等，经大众媒体、政府官员或其他政策机构等平台转发后，该议题就得到了强化。此时智库往往会趁热打铁，邀请美台现任官员前来智库演讲，或智库研究人员赴国会作证、向行政官员提供咨询，或赴台访问、与美台政策制定者直接沟通，以匹配双方政策需求，将议题转化为政策举措。

当然，其他类型的智库，如包括布鲁金斯学会、卡内基国际和平研究院在内的偏自由派智库，和包括新美国安全中心、战略与国际研究中心在内的偏中间派智库，影响美国政府涉台政策的机制也大同小异。就对美国行政当局和国会的影响路径或渠道而言，上述六个阶段都有所涉及。

您在研究中提到“台湾问题国际化”是近几年台海形势复杂化的重要因素。您能具体说明“国际化”主要表现在哪些方面？其核心驱动力是什么？ 

周文星：所谓台湾问题“国际化”（internationalization of the Taiwan question），指的是台湾问题在台湾民进党当局以及尤其是在美国的助推下变得日益“国际化”的一种趋势。我们在《台湾研究集刊》（2025年第2期）上发表了一篇论文，对台湾问题“国际化”的概念进行了专门的辨析，认为它应该包括台湾的“国际存在”和台湾问题的“国际处置”两方面。

台湾的“国际存在”，指涉台湾当局为了凸显其所谓“国际存在”,在美国及其盟友的默许和支持下持续深化其“国际参与”、拓展其“国际空间”。而台湾问题的“国际处置”，则指涉以美国为代表的西方国家通过政治声明、政策立法、军事勾连等方式,企图增加解决台湾问题的“国际因素”,通过成本强加的方式阻止中国政府和平解决台湾问题、实现祖国最终统一。

尽管台湾问题“国际化”并非新鲜事，但却因拜登政府以空前力度大打“台湾牌”而成为一个热点议题。不过，随着特朗普总统自2025年1月开启其第二任期，台湾问题“国际化”也随之出现了我所说的“降速态势”。我们在最新一期《闽台关系研究》（2025年第3期）发表的论文进行了专门讨论。

就我们对拜登政府的分析来看，美方推动台湾问题“国际化”主要有五个方面，包括话语“合法性”塑造、政策立法支持、盟伴体系支撑、稳固台当局“邦交”、多元议题拓展。正如我们在过去10多个月所看到的，特朗普政府在多个方面，尤其在盟伴体系支撑方面，在推动台湾问题“国际化”方面出现了明显的松动。

基于我们的研究，美方推动台湾问题“国际化”具有多重动因，既有强化美国同盟管理、配合民进党当局“亲美抗中”议程的短期考量,也有旨在服务美国对华战略竞争及霸权护持的中长期规划。

美国的主流观点是保护台湾并不是在插手中国事务，而是在保护一个实力较小的与美国关系良好的民主国家。这和中国的主流观点是很不相同的，您如何说服美国公众中国的立场也有合理之处？

周文星：在回答您的问题之前，我们首先需要对您所说的“主流”做个明确的界定。它是指涉人数更多的群体，还是声音更洪亮的少数人群？这完全是两回事。一个没那么恰当的类比问题是：一个领导人在某次选举中的胜利，一定意味着他/她代表或赢得了主流群体的认可了吗？选举投票当日，也许沉默的大多数足不出户，仅少数选民中的相对多数投票支持这位领导人，但这位当选的领导人，极有可能会在胜选后公开宣称他/她获得了“主流”的支持。显然，实际情况与这种宣称大相径庭。

根据我近年来对美国涉台议题的密切观察和研究，我不认为有所谓的“主流”存在。如果有“主流”，那也是在特定历史时期内把控政策资源、决定政策走向的少数人，不代表人口数量占优的美国普通公众。

也许有人会援引芝加哥全球事务委员会等机构的民调数据，认为越来越多受访者对美国支持军事援助或协防台湾的支持代表了美国的“主流”看法。但在这些受访者中，有多少人去过台湾或对两岸关系有基本了解？有人曾在美国街头做过采访，多数受访者都无法准确告知台湾的地理位置。事实上，主张积极干涉台海事务的多数美国国会议员（参众两院外交委员会成员除外）都不一定了解台湾，更遑论普通美国民众？

的确，美国人自诩是“山巅之城”的“上帝选民”，他们向来都有支持“弱势者”（underdog）的明显倾向。这在美国的涉台政策中也有明显的体现，即通过持续对台军售、政治支持等方式，提升台湾应对来自中国大陆的压力，而且随着大陆压力的增强，近年来美国也相应地提升对台湾的多方面支持。

这种行为倾向看似深受美国外交政策中的道德观的影响。然而，研究美国对华政策的学者深知，所谓道德观不过是美方干涉台湾问题的借口罢了。从基辛格秘密访华、尼克松访问中国，到卡特与中国正式建交，美国两党政府明确承认台湾属于中国、世界只有一个中国，台湾不会也不可能会有所有的“国家”地位问题。

然而，美方的这种政策认知与立场却因为冷战的突然终结而出现混乱和倒退。尤其是进入新世纪后，随着中国国力的提升，美国战略界开始出现各种奇谈怪论，不时有保守派智库鼓吹“台湾地位未定论”“美国协防台湾论”，国会中也时而出现所谓主张美台“复交”的立法提案。如果采取长时段历史视角分析美国对华政策中的涉台议题，可以发现一条暗藏其中的战略主线，即台湾是美国遏制中国的重要战略工具，所谓道德或价值观不过是美国掩盖那条战略主线的“遮羞布”。

在中美战略竞争的背景下，美国政客正加紧打“台湾牌”，连台湾在哪都不了解的普通公众在美国政治家和媒体的反复宣传和渲染下，更倾向于支持“民主台湾”对抗“威权中国（大陆）”。在这种充满结构性矛盾和对立的中美双边关系中，要说服美国公众理解中国涉台立场的合理性何其艰难！常言“国之亲在于民相交”，鼓励和支持更多美国公众尤其是青年学生、普通民众来华学习、旅游，进而了解中国、熟悉中国，也许在这过程中接触和了解台湾问题，或是有限选项中的一个重要途径。

对于中美两国，有哪些务实、可操作的沟通渠道或危机管控机制，能在紧张时刻降低台海冲突风险？

周文星：据我所知，中美两国在过去建立了多层次的沟通渠道与危机管控机制，但这种情况在特朗普政府2017年执政并将推行对华战略竞争政策之后发生了根本性的变化。拜登执政时期不仅没有恢复被共和党政府破坏的沟通渠道和危机管控机制，反而因为新冠疫情冲击、乌克兰危机升级等挑战的叠加作用，在处理对华关系方面乏善可陈，甚至成为1979年中美建交以来第一位没有在任内访问中国的美国总统。

就过去一段时间以来的实践来看，中美两国高层的战略沟通，尤其是两国元首之间的热线和会晤，正变得越来越重要。今年10月30日中国国家主席习近平和美国总统特朗普在韩国釜山的会晤，以及11月24日习主席同特朗普总统通电话，台湾问题在两次沟通中都是重要甚至核心议题，充分体现了中美元首战略引领在两国关系发展处于不确定性时期的关键作用，这在紧张时刻应当有助于降低台海冲突风险，避免两国迎头相撞。

但在更理想的状态下，随着中美互动频率增加，两国逐渐步入战略稳定期，多层次务实、可操作的沟通渠道与危机管控机制随之恢复或设立，才是大国应有的胸怀和智慧。当然，在台湾问题上，美国政府须认清两岸同属一中、两岸终将统一的客观事实，否则中美将在实现战略稳定前难免陷入周期性的危机，这不利于两国关系互信的建构和对全球挑战的解决，从长远来看，这也不利于美国的国家利益。