张华：论南海争端各方合作的法律义务及前景

作者：张华  来源：《太平洋学报》2016年第一期

　　摘要：南海构成《联合国海洋法公约》第122条意义上的半闭海，因此沿岸国家理应善意履行其中的合作义务。尽管合作义务的法律属性由于《公约》第123条的措辞含糊而引发一定的争议，但按照条约解释的原理，半闭海沿岸国家的确被施加了具有法律约束力的合作义务。对比欧洲半闭海沿岸国合作的先进经验，目前南海地区的合作基本上处于初级阶段，其局限性在于：领土主权和海洋权益争端的困扰，区域性国际条约或机制的匮乏，以及缺乏强有力的区域性组织的驱动。从前瞻性角度来看，在南海争端最终获得解决之前，南海周边国家应当保持适当克制，并着重在一些低敏感度的领域开展功能性的合作，以将南海建设成为“合作之海，友谊之海”。

　　关键词：合作义务;条约解释;半闭海;南海合作;《联合国海洋法公约》

　　南海周边国家近年来持续升温的领土和海洋权益争端令全球瞩目，以至于国际社会将南海称为“问题水域”。①然而，从长远来看，南海应该成为“合作之海，友谊之海”，而绝不能沦为“对抗之海”。在此意义上，中国目前所倡导的“海上丝绸之路”计划无疑是具有建设性的举措。当然，为了让南海争端各方能够捐弃前嫌，切实开展合作，重新审视《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中的合作义务，以确定法律依据实属必要。本文将首先从条约解释的角度详细论证半闭海国家的合作义务，进而界定南海周边国家之合作义务的内涵和外延;在此基础上，文章将总结南海周边国家开展合作的现状和存在的问题。最后，通过参照欧洲半闭海沿岸国家的合作经验，文章适度探讨南海周边国家未来合作的模式和出路。

　　一、半闭海国家的合作义务：条约解释问题

　　从地理角度来看，南海属于《公约》第122条意义上的半闭海(semi-enclosedsea)。①《公约》第122条规定，所谓半闭海，是指“两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域”。由于半闭海特殊的地理、生态和政治特征，使得诸如环境污染、航行安全、生物资源枯竭等问题在半闭海地区显得尤为突出。为此，《公约》引进了半闭海制度，明确规定半闭海沿岸国家在行使和履行《公约》中的权利和义务时负有合作的义务。但长期以来，国际法理论界和实务界一直对半闭海国家的合作义务持怀疑态度。

　　争论的根源在于《公约》第123条中的含糊措辞。该条规定：“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本《公约》所规定的权利和义务时，应(should)互相合作。为此目的，这些国家应尽力(shallendeavor)直接或通过适当区域组织……”。虽然中文版文本将“should”翻译为“应当”，但从词源学的角度来看，英文中的“shall”和“should”显然存在区别。“should”一词更多地具有劝诫性的意涵，而与强制性的“shall”相距甚远。《公约》第123条第2句中“应尽力”一词同样削弱了《公约》规定的强制性。

　　《公约》第123条中规定半闭海国家之合作义务的含糊措辞究竟是有意为之，抑或是无心之失?从《公约》谈判期间的情况来看，似乎前一种解释更为真实。②学者们在质疑半闭海国家合作义务的强制性时，经常会援引《公约》谈判时的文本作为说明。尤其是《公约》谈判第二委员会主席针对《经修订的单一谈判文本》(RSNT)中的第130条发表了如下声明：“关于闭海或半闭海问题，我回应了那些对《非正式单一谈判文本》(ISNT)的不满，因而削弱了该领域协调活动的强制性(lessmandatory)……”。③这一声明成为大多数学者解释半闭海沿岸国家之合作义务的出发点，以至于《公约》第123条通常被解读为“宣言性的条款”或“建议”。当然，也有学者坚持认为该条款具有法律约束力。④折中的观点则认为，《公约》第123条应为“软法”。⑤

　　关于半闭海国家之合作义务的法律属性的不同理解，不单纯是一个理论上的命题，而是具有重大的现实意义。例如，在“MOX工厂案”中，爱尔兰就依据《公约》第123条，主张英国在爱尔兰海岸边建设“MOX工厂”的行为违反了合作义务。⑥爱尔兰在诉状中指出，第123条对半闭海沿岸的国家施加了一种即刻性的、具有法律约束力的合作和协调义务，由于爱尔兰海属于半闭海，因此英国有义务在海洋环境保护方面与之展开合作。⑦英国在辩诉状中则反驳，从谈判历史和该条款较弱的措辞来看，第123条仅具有劝诫性(hortatory)的意味，并不包含即刻性的义务。⑧该案原本可以成为国际仲裁庭阐释第123条之法律属性的一个绝佳机会，无奈由于爱尔兰和英国作为欧盟成员国的特殊身份，属于欧盟法范畴的争端只能由欧洲法院进行裁决，国际仲裁庭在尊重欧洲法院判决的基础上终止了案件的审理。⑨相应地，关于《公约》第123条是否对半闭海沿岸国家施加了强制性的合作义务的争论依旧存在。

　　从条约解释的角度来看，简单依据《公约》第123条的谈判历史而否定合作义务之法律属性的路径并不可取。根据《维也纳条约法公约》(以下简称VCLT)第32条，只有在依据第31条进行解释而意义仍然不明确或晦涩难解，或解释的结果明显荒谬或不合理时，出于验证解释结果的需要，才有可能诉诸条约谈判过程中的准备资料。简言之，与缔约相关的准备资料在条约解释中仅具有补充性作用。①为正确认识合作义务的法律属性，仍然需要从VCLT第31条中有关条约解释的一般规则出发，亦即遵循文本解释、上下文解释、目的解释这一逻辑顺序。这种解释方法上的改变有可能修正之前国际法学者和实务工作者对《公约》第123条认识的误区。

　　就文本解释而言，《公约》第123条中的措辞本身就是争论之源，因而很难从中得到有益的解释。不过，应该看到，《公约》其他条款在界定缔约国的权利和义务时，也使用了“should”一词，典型例如第27条、第28条、第43条、第59条、第111条、第151条等。这似乎意味着，使用较弱的措辞并非第123条的根本缺陷。学者们在过度强调第123条措辞的同时，似乎没有考虑到其他条款也在使用类似的措辞，而后者的法律属性并没有引起太大的争议。

　　在文本解释无法奏效的情况下，有必要进一步考虑《公约》第123条的上下文。所谓“上下文”，包括条约的标题、序言、附件，以及所解释条款之外的其他相关条款。有关半闭海合作义务的条款在《公约》中单独构成第九部分，与其他重要的议题并列，这一结构性特征体现出谈判方为半闭海沿岸国家设立特殊的权利和义务的意图。另外，《公约》第70条同样涉及了半闭海沿岸国家。该条规定了地理条件不利国在专属经济区开发方面的剩余权利，其中包含闭海和半闭海沿岸国家。根据《公约》第70条第1款，半闭海沿岸国家应(shall)“有权在公平的基础上参与开发同一分区域或区域的沿海国专属经济区的生物资源的适当剩余部分”。从权利义务对等的角度来看，半闭海沿岸国家在第123条中的义务应理解为一种强制性的义务。

　　根据VCLT第31条第3款，在上下文解释中，需要一并考虑三种因素：嗣后协定、嗣后实践，以及适用于当事国之间的一般国际法规则。所谓“嗣后协定”，是指“当事国嗣后所订关于条约之解释或其规定之适用的任何协定”。关于《公约》第123条的法律属性可以一定程度地从嗣后协定中得以释明。例如，1995年的《联合国鱼类种群协定》第15条规定：“各国在闭海或半闭海执行本协定时，应(shall)考虑到有关闭海或半闭海的自然特征，并应(shall)以符合《公约》第九部分和《公约》其他有关规定的方式行事。”该条款的规定显然规定了具有强制性的法律义务，尤其是其中将协定与《公约》中有关半闭海的规定联结起来，某种程度上也证明了半闭海沿岸国家应当恪守合作义务。不难看出，《联合国鱼类种群协定》第15条中清晰无疑的“shall”一词在某种程度上强化了《公约》第123条的法律属性。

　　“嗣后实践”，是指“嗣后在条约适用方面确定各当事国有关条约解释之协议的任何实践”。半闭海沿岸国家长期以来开展合作的实践某种程度上也印证了合作义务的存在。实际上，早在上世纪70年代开启第三次联合国海洋法会议之前，半闭海沿岸国家就已经在渔业和海洋环境保护方面开始了合作。例如，1949年，地中海沿岸国家在联合国粮农组织(FAO)的框架下建立了地中海渔业委员会。1976年，地中海国家缔结了《保护地中海免受污染的公约》。尽管《公约》第123条中的合作义务因为措辞含糊而存在一定争议，半闭海沿岸国家并没有停止合作。典型例如地中海、波罗的海、加勒比海、波斯湾等半闭海沿岸的国家切实履行着第123条中的合作义务。在海洋渔业资源维护和环境保护方面，上述国家的合作通过区域性或双边性的国际条约，或者是基于区域性的国际组织，或者是在全球性合作项目的框架下开展。这些丰富的合作实践证明半闭海国家的合作义务已经在全球范围内获得了广泛的认同。

　　在上下文解释中，需要一并考虑的还包括“适用于当事国间关系之任何有关国际法规则”。这一宽泛定义使得任何有助于我们理解第123条法律属性的一般国际法规则都应在考虑之列。无独有偶，《公约》序言部分第8段规定：“本《公约》未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。至少就澄清《公约》相关条款之法律属性的角度而言，也有必要考虑一般国际法规则。合作义务是公认的国际法基本原则。洛尔(VaughanLowe)教授认为：合作义务作为国际法之基本原则是如此之宽泛，很难在司法上得以强制执行，但可以将之具体化，《公约》第123条正是合作义务在具体情境中的体现。①因此，结合更为宏观的国际法上的合作义务，《公约》第123条中的合作义务具有强制性这一点也应该没有疑问。

　　目的解释要求确立条约的目的和宗旨。通常可以从条约的序言或正文中的目的性条款中就可以识别这一要素。就《公约》而言，由于其正文缺乏有关目的和宗旨的专门规定，因而只能从其序言部分进行识别。相应地，《公约》的目的和宗旨可以总结为两个方面：第一，以互相谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题;第二，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。参照上述目的和宗旨，将《公约》第123条理解为“宣言性条款”似乎不大合理。尤其是第123条还特别强调了半闭海沿岸国家应该在海洋生物资源、海洋环境保护和海洋科研方面加强协调与合作，将之理解为一种法律义务，应该更加符合《公约》的目的和宗旨。

　　在条约解释中，与目的解释相关的实效原则(effectiveness)也应该一并考虑。根据实效原则，条约的规定应尽量以一种与目的相符的方式进行解释;相反，应避免任何一种有可能使条约规定流于形式或降低其现实效力的解释。②应该承认，《公约》第123条在为半闭海沿岸国施加合作义务时使用了较弱的措辞，这是由于谈判各方折中妥协的结果，但绝不能简单地认为否定半闭海国家合作义务的一方占了上风。从支持半闭海国家合作义务的一方来看，《公约》的规定虽然较为含糊而且宽泛，但毕竟隐含了某种合作的义务。实际上，由于“合作”一词本身就比较宽泛和抽象，无论第123条使用“shall”一词，抑或“should”一词，在具体如何实施和执行合作义务方面，缔约国仍然需要通过双边、次区域、区域或多边层面的努力将之具体化。就此意义而言，《公约》第123条为半闭海沿岸国家设置了具有法律约束力的合作义务，虽然较为宽泛，但至少构成一种合作和协调框架。任何否定其法律属性的主张都不利于闭海或半闭海地区的渔业资源维护、海洋环境保护和海洋科研的协调与合作，同时也无法解释《公约》中包含“闭海或半闭海”这一独立部分的事实。

　　二、南海争端各方合作义务的内涵与外延

　　南海周边国家承担合作义务的法律依据并不局限于《公约》第123条。众所周知，南海目前在地缘政治方面成为世界上局势最为敏感的地区之一。在过去的几十年中，该地区一直受到错综复杂的领土主权和海洋划界争端的困扰。而依据《公约》第74条和第83条，在达成有关专属经济区或大陆架的划界协议之前，“有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定”。这一规定包含双重义务：第一，开展临时合作的义务;第二，不妨碍最终海洋划界的义务。①一般而言，源于地理因素，半闭海沿岸国家的大陆架和专属经济区极易发生重叠，因此海洋划界成为相关国家无法回避的议题。南海就是一个典型的例子。在争端获致最终解决之前，南海争端各方恪守合作义务尤其必要。除《公约》构成南海各方合作义务的来源外，2002年达成的《南海各方行为宣言》也提供了一定的法律依据。在界定南海周边国家合作义务的内涵和外延方面，该文件构成极为重要的参考。

　　半闭海沿岸国家的合作义务包含两个层面：消极层面，即相关国家保持克制的义务;积极层面，即相关国家开展实质性合作的义务。一般而言，由于半闭海由两个或两个以上的国家所环绕，领土主权和海洋划界争端往往较之于一般海域更为突出，这成为沿岸国家开展合作的首要障碍。很难想象，在海洋权益争端“白热化”的情况下，沿岸国家如何能开展实质性意义的合作。就此角度而言，保持克制的义务构成开展实质性合作义务的前提。在现实中，领土主权和海洋边界争端通常无法在短期内获得解决，因此在谋求争端的最终解决之前，半闭海沿岸国家应当遵守保持克制的义务。

　　从实践经验来看，对于那些沿岸国家保持克制的半闭海而言，一般合作较为成功。以地中海为例，有学者总结，直至20世纪90年代初，大多数地中海国家都没有迫不及待地宣告专属经济区或专属渔区。总体上，地中海国家之间隐约存在着某种“默示协定”，相互之间不宣告专属经济区或其他自成一类的海域。②虽然目前个别地中海国家已经打破了这种和谐的局面，但总体而言，地中海仍然构成因沿岸国保持克制而开展成功合作的典型。

　　相形之下，由于近年来越南和菲律宾等国过于急迫地主张海洋权益的最大化，南海合作多年来一直驻足不前。实际上，早在2002年的《南海各方行为宣言》中，保持克制的义务就已经得到了详细的阐述。宣言第5段规定：“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧”。遗憾的是，2002年之后菲律宾和越南的举动完全没有体现出任何克制。除了在南海地区与中国展开“硬实力”方面的对抗外，菲律宾和越南近期还将斗争的“战场”蔓延到国际仲裁领域。就此角度而言，菲律宾和越南违反了保持克制的义务，遑论国际合作。在南海周边个别国家不履行保持克制义务的情况下，任何具有建设性的合作方案都会显得“与虎谋皮”，难成现实。

　　就合作义务的积极层面而言，《公约》第123条和《南海各方行为宣言》都规定了较为明确的合作领域。《公约》第123条规定：“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本《公约》所规定的权利和义务时，应互相合作。为此目的，这些国家应尽力直接或通过适当区域组织：(a)协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发;(b)协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务;(c)协调其科学研究政策，并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案;(d)在适当情形下，邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定。”

　　《南海各方行为宣言》第6段规定，在全面和永久解决争议之前，有关各方可在以下领域探讨或开展合作：海洋环保;海洋科学研究;海上航行和交通安全;搜寻与救助;打击跨国犯罪，包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私。

　　基于上述规定，南海周边国家在南海区域开展实质性合作的领域至少应包含：海洋生物资源的养护与管理;海洋环境保护;海洋科研;海洋航行安全;海上搜救;以及打击跨国犯罪。至于合作的形式，则很大程度上取决于当事国的协商。无论是基于较为灵活的双边、次区域、区域或多边性质的条约，还是通过更为组织化的区域性国际组织，都可以成为南海周边国家考虑的路径。不过，这些国家应该认识到，虽然合作义务在履行时具有一定的弹性和自由裁量的余地，但这并不意味着合作义务不具有法律约束力。例如，《公约》第100条就明确规定了所有国家在制止海盗行为方面存在合作义务，而该义务的法律属性并无疑问。至少在解释和适用《公约》相关条款方面，第123条蕴含的合作义务构成重要指南，实际上强化了半闭海沿岸国家在《公约》框架下承担的具体义务。①相应地，正如前文“MOX工厂案”所揭示的那样，在违反《公约》具体义务的场合，半闭海沿岸国家也同时违反了第123条，并因此有可能被追究国际法律责任。

　　三、南海周边国家合作的现状与局限性

　　和其他半闭海相比，南海周边国家更有必要履行合作义务。然而实际情况却很难令人满意。在海洋环境保护方面，联合国环境规划署(以下简称UNEP)的“东亚海项目”(EastAsianSeasProgramme)原则上涵盖南海，并且南海争端各方也都参加了1981年的“东亚海行动计划”(EastAsianSeasActionPlan)。但是，南海始终没有在“东亚海项目”的框架下催生区域性的环境公约和议定书，这一点迥异于其他半闭海在联合国环境规划署的“区域海项目”(简称RSP)下所取得的实质性成果。此外，有学者指出，“东亚海行动计划”框架下的东亚海协调机构(简称COBSEA)面临财政困难，且参与国对该组织的工作缺乏参与热情，同时该组织与其他海洋环境组织在资金来源方面存在竞争关系。②这些问题表明，南海地区的海洋环境合作远远落后于其他闭海或半闭海。

　　在海洋生物资源的养护和管理方面，南海地区也不存在区域性的渔业管理组织。在联合国粮农组织(以下简称FAO)框架下成立的亚太渔业委员会(以下简称APFIC)涵盖亚太地区的渔业和内陆养殖业，南海争端各方都是该组织的成员。但APFIC不过是一个咨询性质的机构，在管理南海生物资源方面并无实质性的权能。③另外一个有可能涉及南海的渔业组织是中西太平洋渔业委员会(以下简称WCPFC)。该组织致力于中西太平洋地区高度洄游鱼类种群的养护和管理。当受该委员会规制的鱼类种群迁徙到南海地区时，WCPFC理论上可以发挥一定的功能。

　　此外，南海地区还存在一些渔业、海洋环境和海洋科研方面的政府间项目，例如东亚海环境管理伙伴关系(PartnershipsinEnvironmentalManagementfortheSeaofEastAsia)，联合国环境规划署全球环境基金框架下的“南海项目”，以及西太平洋政府间海洋学委员会(简称IOC-WESTPC)等。另外，在非政府层面，诸如“南海政治冲突管理论坛”(WorkshoponManagingPoliticalConflictsintheSouthChinaSea)和亚太安全合作理事会(简称CSCAP)之类的合作平台在管理冲突和促进互信方面也发挥着一定的作用。

　　和欧洲较为成功的半闭海合作经验相比，南海周边国家的合作存在以下三个方面的局限性。

　　第一，领土与海洋争端的纠葛。

　　在通常情况下，领土与海洋权益争端势必会影响合作机制的建立，以及相关合作机制的有效运作。例如，在欧盟委员会向欧洲议会和欧盟部长理事会提交的一份通讯文件中，欧盟委员会比较了地中海地区和波罗的海地区合作情况的差别，并指出：“这种情况是因为地中海国家面临着海洋划界的问题，在一个不到400海里宽度的海域，海洋划界问题伴随着复杂而敏感的争端。而在波罗的海地区，大多数国家已经在《公约》的基础上解决了海洋划界问题，并且在海域方面达成了协议”。①正是因为波罗的海沿岸国家较少受到海洋划界争端的困扰，这一地区的合作最为成功。即使是在一定程度地受到海洋争端困扰的地中海地区，和世界上大多数半闭海合作的情况相比，仍然不失为成功的典型。

　　相比之下，南海周边国家从上世纪70年代以来，尤其是在《公约》签署后，就纷纷主张200海里的专属经济区和大陆架，甚至有国家主张200海里以外的大陆架。②由于南海有限的海域面积，这些海洋权益主张之间交叉重叠，其复杂之程度令许多国际海洋划界专家“望洋兴叹”。如果将周边国家对南海岛礁的领土主权争端考虑在内，南海争端的复杂性更为突出。因此，南海周边国家一味谋求国家权益最大化的“蓝色圈地运动”使南海问题成为僵局，南海合作只是在局势缓和的短暂间隙才引起注意。在如此复杂的地缘政治背景下，南海周边国家的有限合作缺乏连贯性和可持续性。

　　第二，缺乏区域性的条约或机制。

　　欧洲半闭海沿岸国家开展成功合作的基础是缔结一系列的条约，同时建立了相应的组织机制，而且随着形势的发展，这些条约和组织机制也在不断地升级换代。例如，1949年，地中海国家在FAO的支持下成立了地中海渔业委员会(以下简称GFCM)，其法律依据为《建立地中海渔业委员会的协定》。1997年，该协定经修订后，GFCM可以制定有约束力的措施，以规制捕鱼方法和装备，开渔期和禁渔期，捕鱼数量，以及成员国之间的捕鱼配额。③GFCM目前已经成为规制地中海地区鱼类种群保护措施的核心组织。

　　在海洋环境保护方面，地中海国家于1976年缔结了《保护地中海免受污染的公约》(以下简称《巴塞罗那公约》)。伴随着国际环境法的发展，该条约于1995年修订，更名为《保护地中海沿岸地区和海洋环境的公约》。《巴塞罗那公约》在UNEP地中海行动计划的框架下运作，制定了有关地中海环境保护的一般原则和组织框架。该条约附加有7项实施性的议定书。④虽然缔结国际条约或建立组织化的合作机制本身并不意味着合作的成功，但不可否认，一套成熟的法律机制有利于保障合作义务的履行。在南海地区，周边国家之间存在若干双边性质的共同开发协定，不过大多数的合作活动仍然是以不具有法律约束力的行动计划或合作项目来开展的。这些合作机制固然具有灵活性，却无法保障合作义务的履行。在外界看来，缺乏条约或组织机制保障的合作能否构成实质意义上的合作，不无疑问。

　　第三，缺乏强有力的区域性组织的驱动。

　　根据《公约》第123条，合作义务可以由半闭海沿岸国直接或通过区域性组织来履行。欧洲半闭海合作的成功经验表明，一个强有力的区域性组织往往有利于推动半闭海沿岸国家开展实质性的合作。

　　以波罗的海合作为例。除俄罗斯外，波罗的海沿岸国家均为欧盟成员国。欧盟高度发达的法律制度自然使得波罗的海国家的合作更为高效。根据《欧盟运行条约》第3条，欧盟在海洋生物资源的养护方面享有专属性权能。这意味着只有欧盟才有权制定该领域的法规，成员国除非得到欧盟的授权，原则上不能在这一领域开展行动。①根据《欧盟运行条约》第4条，欧盟在渔业、环境和运输等领域享有共享权能，②亦即成员国和欧盟在这些领域均可以制定法规或采取必要的行动。但成员国在共享权能领域的行动自由受到一定的限制，一旦欧盟行动在先，原则上成员国不得采取其他行动。此外，根据《欧盟运行条约》第3条第2款，在特定的条件下，欧盟的共享权能有可能转化为专属权能，同样排除了成员国对外行动的自由。③

　　尤其值得一提的是，在欧盟法体系中存在着可强制执行的“合作义务”。概言之，在欧盟专属权能领域，乃至更为宽泛的欧盟法领域，成员国都必须承担双重义务：一方面，不得采取任何有悖欧盟目标的措施;另一方面，采取积极措施，以确保欧盟法义务得以履行。欧洲法院的判例中也出现了诸多成员国因违反合作义务而被法院裁决违反欧盟法的例证。④

　　由于欧盟法的上述约束，波罗的海沿岸国家开展合作的法律工具主要是欧盟机构的立法。例如，2005年12月21日，欧盟制定了题为“在波罗的海地区通过技术手段养护渔业资源”的第2187/2005号条例。⑤又如，依据“关于养护和可持续性地开采渔业资源”的第2371/2002号条例，⑥欧盟国家成立了波罗的海区域咨询理事会(BalticSeaRegionalAdvisoryCouncil)。此外，在涉及与俄罗斯的合作方面，欧盟与俄罗斯谈判签署了一项《波罗的海渔业和海洋生物资源养护协定》。⑦总体而言，和地中海沿岸国家的合作机制相比，波罗的海要更为发达和有效———毕竟地中海沿岸国家中只有部分是欧盟成员国，而且这些国家之间的发展程度差异更大。

　　环顾南海地区，现阶段唯一对南海周边所有国家能产生重要影响的区域性组织恐怕只有东盟。有学者认为，过去几十年来，南海功能性合作方面的进展很大程度上都应该归功于东盟。⑧但和欧盟相比，东盟的区域一体化程度尚处于发展中阶段。欧盟高度发达的法律体系令东盟难以望其项背。东盟目前仍然属于政府间性质的国际组织，其法律文件对成员国难以形成有效的制约。在无法实现更深层次权能让渡的情况下，东盟不可能像欧盟那样制定有关渔业、海洋环境保护和海洋科研等领域的法规或缔结国际协定。至少在短期内，欧盟超国家性的法律体系很难在东盟地区完全复制。⑨

　　四、结论与前瞻

　　由于半闭海独特的地理和政治特征，《公约》第123条中的合作义务理应得到善意解释。任何从条约措辞和谈判历史方面削弱或否定第123条法律属性的做法都无视这样一个事实：即半闭海面临着日益增长的环境污染、海洋生物资源枯竭和航行安全等方面的严峻挑战。一味依赖谈判历史而否定合作义务的解释不仅无视缔约者意图设立有关半闭海之特殊制度的努力，而且只会使第123条的规定流于形式，从而失去现实意义。更何况，诉诸条约谈判时的准备资料不过是条约解释中的辅助手段。如果严格遵循条约解释的一般规则，除去条约文本之外，适度考虑上下文、目的，以及实效原则，则《公约》第123条应当理解为向半闭海周边国家施加了合作的义务。当然，由于合作本身的灵活性和多样性，半闭海国家的合作义务只能是一种较为宽泛的义务，不可能在《公约》第123条中完全得以具体化。

　　就南海争端各方而言，合作义务产生于三个层面：第一，作为国际法基本原则的合作义务;第二，《公约》中规定的合作义务;第三，《南海各方行为宣言》中的具体承诺。就合作的内涵而言，既包含保持克制的义务，又包含积极合作的义务，前者构成后者的必要条件。至于合作的领域，《公约》第123条和《南海各方行为宣言》中的列举并未穷尽所有的领域，但至少代表了南海争端各方合作的重点。尽管南海各方在国际法上负有合作的义务，但实际情况却是，当前持续升级的领土主权和海洋权益争端使得南海地区的功能性合作举步维艰。和其他半闭海相比，南海周边国家之间现存的合作机制基本上处于初级阶段。越南和菲律宾一味追求在短期内实现领土主权和海洋权益的最大化，违反了最基本的保持克制的义务，遑论积极合作的义务。

　　近年来，无论是自觉或不自觉地，南海争端各方都在致力于制定一部具有法律约束力的《南海各方行为准则》，此举对于缓和目前僵持不下的南海争端或许存在积极的意义。但考虑到南海争端各方利益关切点各有不同，在短期内实现这一目标可谓“荆棘载途”。故此，至少在现阶段，《南海各方行为宣言》仍应当是南海争端各方在开展合作时需要善意遵守的指导性文件。任何贬损该文件权威的国家都不过是为了其自身拒不履行合作义务寻找借口而已。为善意履行合作义务，南海争端各方应尊重现存的合作机制，并不妨在一些较少敏感性的“低层政治”领域率先开展合作。这些领域至少可以涉及：渔业、海洋环境保护、海洋科学研究、航行安全、海上通讯、海上搜救、打击跨国犯罪。

　　至于南海合作的具体模式，虽然国际法上无统一的先例可循，但不妨适当借鉴一下欧洲半闭海地区的合作经验。就合作机制而言

来源时间：2016/2/1   发布时间：2016/1/29

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