供应链回流与美国制造业复兴

作者：罗伯特·库特纳（Robert Kuttner）  来源：法意观天下

译者：冯莉媛

法意导言

新冠疫情大流行久拖不决之际，美国频繁遭遇供应链危机。拜登政府需要解决的，不仅是迫在眉睫的“圣诞危机”，更是美国经济模式的沉疴。事实上，拜登一上台便充分表明了重振美国制造业的决心。2021年2月25日，拜登签署了第14017号行政令，下令对关键产业的供应链进行“百日评估”。于6月8日出台的这份评估报告主张加强政府投资、建立更加安全和具有韧性的供应链。拜登的“新政”肩负着带领美国突破经济瓶颈的期待，其中国家支持和产业计划的内容呈现出对罗斯福新政的致敬。《美国展望》(The American Prospect)联合创始人、布兰代斯大学海勒学院教授罗伯特·库特纳 (Robert Kuttner)于2021年11月18日在《纽约书评》(The New York Review of Books)发表了文章《拜登新政下的供应链回流》(Bringing the Supply Chain Back Home)。在库特纳眼中，拜登的新政继承了罗斯福的遗产，是旨在供应链回流、“放手一搏”(Going Big)式的政府经济计划。尽管产业政策和国家计划在自由经济模式下显得“离经叛道”，但无论是从美国历史经验还是当前国际形势来看，它都能在风险和危机前大有可为。

第二次世界大战下的紧急状态提出了全面经济动员的要求。为了应对战争，美国政府推行了前无古人后无来者的全面经济计划体制：政府征用重要物资，强制实施工资和价格管控，包揽了成立战时制造工厂和购入大量武器的费用。在1942年2月到1945年10月之间，美国没有生产出一台民用汽车，因为所有汽车工厂都被改用于制造坦克、吉普车、飞行器和大炮了。短时间内，政府直接建成或者拨款支持了全美国三分之二的战时制造工厂，尽管其中大部分是由公司承包商实际经营的。在1944年以前，这一战时机制每年能够生产出9万6千架飞机。亨利·凯撒(Henry Kaiser)的造船厂在1943年就将一艘自由轮的生产时间从365天缩减到39天;等到战争结束时，14天足矣。此外，美国科学研究与开发办公室还投资了许多新兴技术，实践证明，其中许多有极广阔的商用空间。

这场战争实在是一项意料之外而超乎寻常的凯恩斯主义的经济刺激。尽管新政强调赤字支出，罗斯福政府在和平时期的赤字从未超过国内生产总值的5.4%，通常是3%或4%的水平。而在战争时期，年度赤字巅峰时可超过25%。1939年的失业率仍高居两位数，而自从政府在1942年的前六个月下出价值高达一千亿的战时制造订单(这一数额比十年前的全部经济产出还要高)，失业率骤降至3%。在整个战争期间，经济生产率翻了一倍，工作岗位增加了1700万个，实际国民生产总值上升了48个百分点。

晚至1940年，美国经济仍受到大萧条的余波影响，上述惊人的反弹在一定程度上弥补了经济的疲软。但战时的增长远不止是一场迟来的复苏。之后的几十年里，工业领域的努力扩展到了提高民众生活水平、推动技术进步和引领商业发展的方方面面。战争经验充分展示了计划经济如何能够充分利用尚未发掘的经济潜力，而市场经济受制于其有限的政府政策工具(如补贴、税收优惠和适度赤字)，是无法做到这一点的。然而，这种政府干预与社会主义相去甚远：承包商大多是私人公司，战争对他们来说是一个巨大的商机。

在国会中的新政支持者和美国汽车工人工会的沃尔特·罗伊瑟(Walter Reuther)等工会领导人的推动下，罗斯福希望战时规划能够过渡成为战后的“再转型”项目，以保持充分的就业。但是，当1200 万名士兵重返平民劳动力，加上非同寻常的战时刺激措施的结束，经济学家们有充分理由担心经济会重新陷入萧条。1945年，由蒙大拿州参议员詹姆斯·默里 (James Murray)——一位伟大的西方改革派人士——牵头拟议的《充分就业法案》呼吁制定一项综合性的国家经济规划计划，如果私人就业创造不足，则由联邦政府提供就业保障。另一个时代性的经典文件是由罗斯福的科学顾问万尼瓦尔·布什(Vannevar Bush)撰写的《科学，无尽的前沿》(Science: Endless Frontier)。布什在其中提议建立一个国家研究基金会，以继续政府对科学的投资。这一想法催生了1950年创建的国家科学基金会。

1945年4月，罗斯福的去世使这些宏伟的设计戛然而止。他的继任者杜鲁门(Harry S. Truman)远没有罗斯福那么热衷于国家计划。在担任参议院战争生产合同腐败问题委员会主席时声名鹊起的杜鲁门是一个温和派，致力于恢复正常的和平时期经济。在任命高级经济官员时，杜鲁门主要以中间派取代了新政支持者。国会最终于1946年通过的《就业法》并没有规定实现充分就业的具体机制，而只是一份精简的、高度宣言性的文件。国家经济计划并不在计划中。

二战结束后，国家经济计划的想法在意识形态上开始显得可疑，日后亦一直如此。根据传统经济学，政府不能“挑选赢家”，市场才能。战后时期，随着冷战拉开帷幕，美国领导人极力鼓吹自由贸易;他们最不希望发生的就是被发现国家主导经济活动。矛盾的是，正是由于战时计划的成果，美国才能凭借如此强大的技术和工业的主导地位，在战后顺利恢复自由市场。但武装部队遣散不久，杜鲁门又不得不在1940年代后期重启国防以备冷战之需。从那时起，五角大楼所进行的计划和采购成为了一种隐蔽的产业政策，并在国防项目及其商业分支(如飞行器、生物技术和互联网)上取得了巨大成功。二战和冷战揭示了当资本主义民主国家进行国家计划时，这种“离经叛道”可以达成何种惊人的成就。

拜登在对物质和人力基础设施投资3.5万亿美元(一个在国会施压后有所减少的数额)时，直接诉诸了罗斯福新政的经验，但二战的境况或许比今天更好。如今，当肆虐的新冠肺炎疫情、未从疫情破坏中完全复元的经济以及气候灾难结合在一起，经济大动员的程度与战时相当也不足为奇。

共和党人和保守派民主党人对拜登计划规模之大还在感到犹豫。但是，如果美国真的要向后碳经济转型并适应气候变化带来的破坏，这已经是最低要求了。坚持这一主张：对重要行业制定全面规划和明确预算，不仅在意识形态上可行，而且对整个经济来说刻不容缓——拜登准备好了吗?

从一份重要的新文件看来，拜登的答案是肯定的。2021年2月时拜登签署了第14017号行政命令，要求国家安全委员会和国家经济委员会在一百天内撰写一份关于美国供应链脆弱性的报告。由国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)和国家经济委员会主任布莱恩·迪赛(Brian Deese)领导的这两个委员会以此为契机，制定了一个更为广阔的蓝图。我从未见过二战以来还有哪份联邦规划书如此周全详尽、如此雄心勃勃，也不曾想起还有哪份政府文件能让人阅读得如此充满兴致。

这份250页的报告对四个关键行业及其供应网络进行了评述：一是半导体，二是用于电动汽车等的大容量升级版电池，三是药品及其原料，四是其他关键材料和矿物，包括广泛用于手机、电子相机、LED等一系列产品的稀土金属。这份报告预计于2022年2月推出续篇，涵盖能源和通信技术等领域。报告编写工作组的人员构成来自十多个不同的机构。

毫无疑问，这份报告充满国家主义的色彩。它反自由贸易之原则而行之，指出海外供应商可能是不可靠的，尤其是当他们的所在地是地缘政治上的对手国时。该报告强调了国防需求;但除了军事上的关切，它还关注了公共卫生(报告提到“必要抗生素的国内生产缺位”)，以及更大范围的经济。报告认为中国“提炼了全球 60% 的锂和全球 80% 的钴，即高容量电池的两大核心投入，这充分暴露了美国国内汽车业未来的脆弱性。”作者将他们的分析扩展到计算机芯片等其他关键项目，并指出韩国和中国台湾对半导体产业的投资使这些国家能够“赶超美国公司”。正如报告所言，“当制造业离岸发展时，创新也会随之离去。”

报告的作者认为，唯一有效的补救办法就是恢复美国在技术和生产能力上的总领导地位。但是怎么实现呢?简而言之，就是要通过政府援助来促进基础产业的发展。就像二战一样，这有赖于联邦政府采购能力和补助技术发展能力的结合。为实现这一目标，该报告主张对行业进行逐一投资，其中包括投资500亿美元以升级国内半导体制造业，投资200 亿美元以建设国家电动汽车充电基础设施和新型联邦车队，同时为消费者提供税收减免，还有投资200亿美元用于公交车的电气化。此外，报告还提出以一种流行病状况下的国家支出模式来支持美国制药业的发展，必要时可以援引《国防生产法》。上述许多支出都已经写入和解方案，现已交至国会;有些甚至大大超出了和解方案的内容。

这份供应链报告远不是第一个呼吁振兴国内产业的文件。早在1987 年，伯克利政治学家斯蒂芬·科恩 (Stephen S. Cohen) 和约翰·齐斯曼 (John Zysman) 就撰写了《制造业的重要性——人们对后工业经济的误解》(Manufacturing Matters: The Myth of the Post-Industrial Economy)，警示人们美国生产能力的丧失及其带来的更广泛的经济后果。麻省理工学院以1989年《美国制造：恢复生产优势》(Made in America: Regaining the Productive Edge)为起点的一系列报告，也提出了保留和重建美国生产业的战略。当时，这些想法很大程度上被忽视了。它们超出了政党和大多数经济学家的共识，被认为是竞争无力的“锈带”行业及其被宠坏了的工会的特殊诉求。但后来，它们大多被证明是正确的。今年这份报告的新颖之处在于，它的计划旨在使振兴美国制造业不仅成为主流话语，还要成为政府的官方政策。

值得注意的是，拜登最初的命令是从“供应链”开始的——这个词直到最近，对于大多数美国人来说还非常神秘和陌生。但在过去几周，“供应链的瓶颈”一直是各大版面的头条新闻。这些瓶颈使价格不断攀升，经济复苏面临风险。在这种情况下，这份重点关注供应端的白宫报告出台的时机恰到好处。

当汽车生产主要集中在国内，制造商要么直接拥有属于自己的零部件供应商，要么与当地供应商建立了长期合作关系，所以他们没有必要担心供应网络的问题。供应链的概念，伴随着“准时生产”、全球外包的兴起和日益增加的集装箱运输，最早出现在 1970年代后期和1980年代的商业文献中。将库存保持在低水平、依赖遥远货源是新型商业计划的题中之义，因此物流问题格外突出。

经济学家和股票分析师们称赞这种新模式极大提高了效率，但他们并没有分析到供应中断和国内生产能力下降的风险。2005年，记者巴里·林恩 (Barry Lynn) 撰写了《终点：全球化公司的崛起与衰落(End of the line: The Rise and Coming Fall of the Global Corporation)》一书，认为供应脆弱性是全球化带来的一个隐性成本。一些观点认为这本书是荒诞不经、危言耸听和反贸易主义的。经济学家理查德·库珀 (Richard Cooper) 在《外交》杂志上发表的一篇评论指责林恩缺乏“有说服力的证据或论证”。但现在看来，林恩是有先见之明的。

新冠疫情使得拜登的命令获得了一个更广泛的共识环境，也就是美国在防护性医疗设备和处方药原料等基本物资上对外国资源(通常是中国)的依赖程度，已经严重到了令人担忧的水平。在半导体等产品严重短缺的情况下，对供应链的担忧自然导致人们重新思考一个更大的问题：美国是否能够制造出它所需要的物资?

拜登下令出台的这份报告是对过去几十年经济理论的全盘否定。由古典经济学家亚当·斯密(Adam Smith)和大卫·李嘉图(David Ricardo)奠基、由20世纪的后继学者保罗·萨缪尔森(Paul Samuelson)等人完善的主流传统理论认为，减少贸易壁垒是有益无害的。如果其他国家能够以更低的价格生产产品，理性的选择是向他们购买。但这是一种瞬时性的谬论，它立足于某一时刻下相对价格的瞬间形态。而与李嘉图提出的竞争优势相反，许多国家实际上成功地利用补贴和贸易壁垒来创造技术产能，假以时日，能积累更多的财富。正如许多经济历史学家所指出，法德等国以及东亚其他国家都曾通过大量政府援助和对外国商品征收关税来发展自己的工业。

即使在美国，亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)在1791年的《制造业报告》(Report on Manufactures)中也承认，这个年轻的共和国要想摆脱对英国的经济依赖，就需要对制造业进行投资。亨利·克莱 (Henry Clay)在 19世纪初提出的“美国体系”通过国家主导广泛地改善了公共设施，并且提高了关税。在19世纪后期的工业化进程中，政府也通过授予土地对铁路进行了大量投资。在第一次世界大战中，联邦政府也实现了对包括无线电和航空在内的整个工业的统筹。

这些国外的、美国历史上的政府经验都表明，想发展有效率的经济，不只是亚当·斯密所设想的供求关系那么简单。罗斯福的治理思路延续了凯恩斯理论，即在整个经济不景气时，更好的一条出路是取消私人市场的力量。另一位著名的异议者——奥地利裔美国经济学家约瑟夫·熊彼特 (Joseph Schumpeter) 指出，随着时间的推移，技术升级会成为最重要的进步来源。范尼瓦尔·布什在其撰写的《科学，无尽的前沿》中沿着熊彼特的思路，适时提出将政府主导的科学进步作为增长的主要引擎的呼吁。

美国战后向自由贸易意识形态的倾斜，是出于冷战背景下的外交逻辑。美国在它的联盟中充当领导者的角色，而这个联盟的大部分成员要么正在从二战影响中复原(比如西欧和日本)，要么正在努力摆脱贫困并建立现代经济(比如韩国和中国台湾)。为了巩固这一联盟，华盛顿为盟友们提供了基本上畅通无阻地进入美国这一世界最大的国内市场的机会。尽管这种自由贸易模式名义上是互惠的，华盛顿婉拒了被它许多最坚定的盟友所采纳的国家主导的经济保护主义。直到90年代，美国在这个联盟中遥遥领先的地位都足以使它纵容这种双重标准。

诚然，自由贸易确实带来了额外的商业利益。大型跨国公司不仅可以在全球范围内扩展其潜在市场，还可以通过外包来降低成本、减少工薪、削弱工会以及逃避国内监管。即使美国在汽车和太阳能电池等商品的出口上遭到了其他追求自身工业优势的国家的阻挠，美国公司仍可以将制造业务转移到海外，以与外国伙伴合作;同时，投资银行家也能从新型全球化金融市场中赚得盆钵满盈。

然而，一些力量渐渐动摇了这一全球体系存续和对美国带来利益的理论支柱。2006年时，美国对世界其他地区的年度贸易逆差已高达7710 亿美元，其中仅对中国就有2020亿美元;在服务贸易上的适度顺差一定程度上掩盖了商品贸易逆差的严重程度。美国的工业基础和与之相伴的熟练劳动力在持续流失。

扭转大局的重任落在了特朗普肩上，但特朗普的回应不仅金玉其外，而且充满本土主义色彩、在战略上缺乏连贯性。他的关税政策不仅针对中国出口的商品，同时也针对其他几个关系亲密的国家。尽管特朗普最初夸下海口要阻止美国的就业机会流向墨西哥，但他一直没有真枪实战地采取措施以振兴国内制造业。尽管参议院共和党人一致拒绝支持拜登的整套改革计划，但今年6月，主张2000 亿美元工业补贴的《美国创新与竞争法》仍惊人地以68票对32票在参议院获得通过，几位主要的共和党人还是其共同提案者。这份由参议院多数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)胡乱拼凑出的法案最初命名为《无尽边境法》，以致敬范尼瓦·布什。和白宫报告一样，舒默的这份法案为国内半导体研究和制造提供了至少500亿美元的补贴。

美国在二战中曾采用指令经济，今日美国政府的权力比战时和战后要更为有限。尽管政府可以提供补贴、出台激励措施、根据《购买美国产品法》要求公共资助的项目购买美国的商品，但即使供应链报告提出的建议能落地，今日的美国和二战时指令经济下的美国也相去千里。拜登的产业政策对美国跨国公司巨头从各地进口物资的阻力越大，他自身遇到的政治阻力也会越大。

绿色新政(the Green New Deal)是一项旨在推进美国向后碳经济转型的重大公共开支设计。在力挺绿色新政的选区内部，分歧依旧存在。比如，发展国内生产派提出了一个有说服力的理据，主张美国应夺回其曾有的太阳能电池生产领域的领导地位。中国2005年以来在太阳能产业上投入总计470亿美元的补贴，美国的领导地位一去不返，绝大多数的美国公司也被淹没在竞争洪流中。但美国的太阳能安装公司强烈反对这一主张，他们所求的仅仅是太阳能板尽可能便宜。

对许多美国人来说，经济民族主义这个概念有本土主义的丑陋一面，特朗普就是一个典例。但经济民族主义在沙文主义之外，还有一个源于战后时期的独特含义。在世界贸易组织变得“超全球化”前几年，在整个西方世界中，国家在市场经济中发挥重要作用被认为是正常的、合理的。现在，随着自由市场意识形态的影响力日趋衰落，民主国家面临的挑战是在重揽经济管理大权的同时，免于被质疑卷入了错误的国家主义之中。

另一个与之相关的挑战是回应修改贸易政策的需要。对政府产业计划的全盘接受意味着美国要背弃其对世界贸易组织作出的许多承诺，这些承诺包括要求世贸组织的成员国们放弃政府补贴、在政府采购上将《政府采购协定》的四十八个成员国与国内生产商一视同仁。拜登将需要在供应链报告所主张的政策和当前的数个贸易协议之间做出选择。(当然，与其他成员国一样，美国也有权退出这些协议。)尽管媒体可能会猛烈抨击这种“贸易战”，但“战争”的后果无非是使全球经济恢复到过往的秩序——一个比自90年代起占统治地位的“超自由市场”更久远的秩序。哈佛大学的经济学家丹尼·罗德里克 (Dani Rodrik) 称这种逆转是必要的“浅全球化”。如果各国都重获推行各自产业政策的自由，政府会直接通过征收关税以抵消别国出口产品内含的国家补贴。事实上，美国就是这么对待中国的。

毋庸置疑，在拜登面前的是一个规模远低于他最初设想的公共投资，而他只能将就于此，以“重建美好未来”。但是这份值得关注的供应链报告，惊人地逆转了半个世纪以来传统经济学的智慧积淀，为人们带来了一份致力于共同繁荣的新型罗斯福式的工作方案。拜登的报告或许说明了这么一个道理：不需要战时指令经济，政府计划也能大有可为。

文章来源：

Robert Kuttner，Bringing the Supply Chain Back Home，The New York Review of Books，November 18, 2021.

网络链接：

https://www.nybooks.com/articles/2021/11/18/bringing-the-supply-chain-back-home/

来源时间：2021/12/15   发布时间：2021/12/14

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