美国外交政策的僭越

作者：Mira Rapp-Hopper  来源：海国图智研究院

　　本期编译：王浩然 海国图智研究院研究助理
　　本期校对：梁愿 海国图智研究院研究助理

　　文章信息
　　原标题：The Usurpation of U.S. Foreign Policy
　　来源: Foreign Affairs

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　　米拉·拉普-胡珀 (Mira Rapp-Hopper)，美国外交关系协会亚洲研究的研究院，苏世民学者。

　　编译摘选

　　内容摘要：到了本世纪中叶，美国的强制能力在冷战结束时达到了无与伦比的水平。由于充足的援助、制裁和防御性威胁和承诺，美国有独特的能力按照自己的喜好来调节其全球政治环境。然而，美国开始在外交政策上有所僭越，尼克松通过延长东南亚大屠杀来赢得选举，特朗普违反国家安全程序向乌克兰施压，在美国的竞争对手崛起的当今，其主导的国际体系将受到强大的冲击。

　　上周披露了一条消息，即唐纳德·特朗普(Donald Trump)向乌克兰总统弗拉基米尔·泽伦斯基(Volodymyr Zelensky)施压，要求其调查前副总统乔·拜登(Joe Biden）。即使按照这届丑闻多发的政府的标准来看，这一消息也极具爆炸性。美国总统将恢复对乌克兰的军事援助作为条件，而这一条件取决于他的同行是否愿意调查一个政治对手。白宫公布的特朗普与泽伦斯基的通话记录几乎明确表明，这是一种交换条件？自特朗普滥用总统权力以来，已经发生了很多事情。但这也是对美国权力的滥用，可能会在未来引起更持久的危害。
　　权力是国际政治的组织原则，这赋予了美国胁迫他人的能力，即通过交替使用诱导和惩罚的方式，让他们紧随美国的脚步。因此，美国得以在海外推广其政治和经济议程。
　　处于这种地位是一种特权，它使美国能够塑造一个有利于自身利益的世界，但它既不是一个头衔，也不是军事和经济实力的简单叠加。由于美国通常以一种纪律严明的方式行使其强制权力(有几个明显的例外)，它所经历的国际阻力没有人们预期的那么大。只要美国以微妙的方式行使其权力，并迅速纠正其过度行为，它的合作伙伴和竞争对手就将继续与美国进行这样的合作。特朗普在与泽伦斯基通电话时，公然抛弃了这一原则，并利用美国的权力推进自己的政治利益，这种对外交政策的僭越对美国产生了持久的影响。
　　美国的实力已经受到竞争对手的挑战，它们热衷于取代美国，成为全球行为规则的制定者。美国公然在谈判中肆意压迫脆弱的盟国，这让美国无法长期保持其主导地位。
　　“胡萝卜加大棒”
　　在国际关系中，权力是对结果的影响力。它有许多形式——从军事到外交，并且它在国家之间的分配总是不平衡的，通常具有更强的物质禀赋的国家拥有更大的权利。无论是在罗马帝国，中国的朝贡制度，还是欧洲的议会制度，最强大和最富有的国家都坐在制度的顶端，设定其治理条件，通过诱使、哄骗和威胁弱国屈从于它们的意愿从而获得巨大的利益。
　　学者们已经写了大量关于消极强制的文章，消极强制即为威胁使用暴力或政治和经济制裁。但积极强制的威力并不逊色于消极强制。通过提供诸如防御性联盟、经济援助或政治支持等激励措施，然后威胁要扣留或取消这些措施，强大的国家可以令弱国依赖于它，并从根本上改变弱国的行为。如果这个国家足够强大，它甚至不需要明确提出它的威胁和承诺，其较弱的伙伴也不需要对这种权力差异的解释，因为它已经渗入到了二者之间在每一个问题领域和政府的互动之中了。
　　当今的美国是拥有强大的强制性力量的大国。尽管曾经受到苏联的限制，它的力量在第二次世界大战后依然达到了制高点。美国在国际机构中的领导地位使它能够诱使其他国家支持它的全球议程，它强大的经济实力能够向别国提供有条件的援助，并实施强有力的经济制裁。与此同时，美国的军事力量威慑了对手，共同防御条约保护了盟国，同时让他们紧紧依附于美国。
　　到了本世纪中叶，美国的强制能力在冷战结束时达到了无与伦比的水平。由于美国具有充足的援助、制裁和防御性威胁和承诺，以及没有主要竞争对手，它有独特的能力按照自己的意愿来调节其全球政治环境。然而，与帝国不同的是，美国从未采用强制等级制度。美国的盟友和竞争对手允许其积累和消费巨大的地缘政治资本，因为它通常没有滥用这些资本。正如学者约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)所指出的那样，美国独特的霸权制度让其他国家也从中受益，即使美国获得的利益更大，也是一个相对开明、正和的等级制度。
　　可以肯定的是，当美国威胁要终止盟约或取消援助时，美国的伙伴们都感到不安。在美国过分扩张的时候，如在越南或伊拉克，反对的声音最终帮助美国纠正了它的路线错误。但即使盟国完全不接受美国的强制逻辑，美国也能够为其行动正名，说是为了努力实现明确的全球利益。因此，美国的全球地位并不仅仅依赖于其军事和经济实力，因为该系统也为其他国家带来了积极的好处，它们有理由支持它。
　　没有这种共识的话，强制的权力就开始减弱。如果美国的攻势过于引人注目，行动目标背信弃义，其合作伙伴将不会支持美国的下一次行动。制裁将不会产生预期的效果，也不会有更多自愿的多边主义联盟。随着强制权力的下降，美国控制外交事务的能力也开始下降。
　　违反协议
　　根据最新报道，特朗普为了个人政治恩怨而滥用美国权力来拉拢乌克兰和澳大利亚等盟友，如此厚颜无耻的行为在历史上都是少有的。我们必须回顾下候选人理查德·尼克松(Richard Nixon)试图破坏1968年结束越南战争的巴黎和谈这一事件，他明目张胆地通过延长东南亚大屠杀来赢得选举。这个轻率的行为直到尼克松去世后才被人们发现，被称为“陈纳德事件（Chennault Affair）”，这在很大程度上是由于他努力将其隐瞒，因为他的国务卿认为这种行为很可能是非法的。然而，特朗普滥用外交政策的范围之大更令人眼花缭乱。毕竟，尼克松当时只是一个欺骗性的总统候选人，而总统职位本身的强制力要大得多。
　　对于特朗普政府为了向乌克兰施压而扭曲美国外交政策的程度，怎么说都不为过。他利用国务院的资源，包括利用国务卿本人，参与执行敲诈勒索并随后将其隐瞒，为一己之私颠覆了一系列国家安全程序。一位经验丰富的职业大使遭到攻击、召回和威胁。本来是负责保护国家最高安全机密的情报能力却被用来隐瞒罪行。情报机构的创始人们也料想不到，在这个世界上，总统本人就是国家安全的威胁。
　　美国对外交政策的滥用既存在于手段中，也存在于目标中，美国总统几乎找不到比泽伦斯基更脆弱的盟友了。2014年被俄罗斯入侵的乌克兰，目睹了主权在五年的低级别冲突中遭到侵蚀，彻底解体的威胁迫在眉睫。特朗普所暂停的乌克兰军事援助方案占乌克兰国防预算的近7%。即使特朗普从未切断援助，他对俄罗斯众所周知的亲密关系以及反复暗示乌俄“达成协议”，都足以让泽伦斯基感到自己的命运处于危险之中。乌克兰的生死存亡依赖于美国的支持，特朗普根本没有使用积极强制的必要。同样的，当美国司法部长提出对情报机构调查结果的再调查请求，试图将其推翻并为特朗普提供国内政治掩护时，长期依赖美国有关协定的盟友几乎没有反对意见。
　　浪费的特权
　　美国权力在最不合适的时机遭到了滥用。赋予美国如此非凡特权的全球秩序正在迅速变化，随着中国的崛起，美国的相对实力减弱，制定国际规则的能力也受到了削弱。在从国防到技术、贸易、气候政策、朝鲜和伊朗等问题上，现在的美国只有在其伙伴的支持下才能维持力量平衡。
　　总统决定将美国外交政策的重点置于对脆弱国家赤裸裸的勒索上，产生的后果是参众两院都不可估量的，比一位腐败的首席执行官或一次被操纵的选举更严重。这无异于是对美国卓越地位的耐久性的挑战。这种微妙的强制权力是美国实力的产物，但它必须是经过双方同意的，也是视情况而定的。如果这种违规行为得不到制止，或者成为了一种惯例，实力较弱的国家将放弃对美国权力的依附，卑鄙的滥用行为会导致盟约的无效化。当美国有了急于制定自己的一套规则的竞争对手时，这种强制力的特权将一去不复返。

来源时间：2019/10/10   发布时间：2019/10/7

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