余智：体制基本面改进比技术面完善更重要

作者：余智  来源：中美印象

中国新冠疫情防控取得阶段性成效，但社会公众一直在探究疫情初期失控的根源，并反思疫情后期管控中出现的一些问题。社会大众包括很多体制内官员与专家都普遍认为，中国自身的社会治理体系，尤其是公共卫生与应急管理体制，存在重大问题与漏洞，迫切需要完善。

笔者认为：新冠疫情危机暴露的中国社会治理体系的“短板”，从浅层看在于公共卫生与应急管理体制等技术层面，但其深层根源在于自由、民主、法治等基本层面；体制基本面改进，提升社会自由、民主、法治水平，比起体制技术面完善，包括公共卫生与应急管理体制改革，对建立现代社会治理体系、防范社会公共危机，更加根本与重要。

一、疫情初期失控的体制技术面原因与基本面根源

（一）体制技术面浅层表象：行政体制失灵与官员渎职

这次新冠疫情危机与2013年的“非典”危机如出一辙。据媒体报道，“非典”危机后，中国花费巨资建立了传染病直报系统（公共卫生管理体制一部分）与应急管理体制，确保类似的危机不再发生第二次。但为什么这些行政体制却失灵了、没有发挥应有的作用呢？

社会公众、媒体与专家将其归结为有关政府官员的渎职。国家卫健委、疾控中心与湖北及武汉有关部门官员为此相互甩锅、推诿责任，是否有人担责仍然不明朗。即使最后有人担责，也难以完全消除公众的疑问：为何这些责任人在“非典”危机有高官担责之后，明知耽误疫情防控会引起重大社会危机、可能影响自己仕途，却仍然渎职不作为呢？

（二）体制技术面中层原因：“内紧外松”的维稳模式

笔者在《中国应改变“内紧外松”的危机应对模式》（《联合早报》，2020年3月26日）一文中，根据媒体报道、专家分析以及政府公布的相关信息，提出如下观点：疫情初期，已有的社会公共卫生管理体制失灵的原因，在于中国长期实行的“内紧外松”的维稳模式。

这是因为：国家与湖北有关部门早在12月底与1月初就了解了疫情与病毒的相关信息，并采取了一些内部管控措施（内紧），只是没有对社会公共发布有关信息，也没有采取公开管控措施，反而用“可防可控”这样的表述安抚民众（外松），甚至采取了很多信息管制措施，包括对“吹哨”医生的打压与公开报道。

这么做的表面考虑是防止“社会恐慌”，深层考虑则是顾虑影响国内、国际社会对政府的观感（面子）甚至执政稳定（里子）。但这么做的结果与初衷刚好相反：一方面，由于追求“外松”效果，“内紧”的各项措施畏手畏脚，作用有限；另一方面，“外松”导致民众放松警惕，未能及时采取防范措施。两方面叠加，导致疫情失控，最终酿成大祸。

（三）体制基本面深层根源：自由、民主程度不足

进一步追问：“内紧外松”的维稳模式由来已久，为何难以改变呢？这不仅仅是由于政府的认识不到位，更是由于现阶段中国社会自由、民主程度的不足。

首先，言论与新闻自由的不足，导致民众与媒体不敢质疑政府的“外松”。在官方1月下旬正式公布疫情之前，武汉疫情就已经由于境外病例的发现而为国际社会知晓，也有少数国内民众也质疑为何病毒“只传染外国人”。但这种质疑都只是私下传播。这是因为，言论与新闻自由的不足，特别是武汉警方对八名“吹哨”医生的训诫处罚经媒体广泛报道，让民众与媒体都噤若寒蝉，不敢出声，以免因“信谣传谣”而遭到惩罚。

其次，民众民主权利的不足，导致官员缺乏对于“内紧外松”可能恶果的敬畏心理。由于民众缺乏对官员的直选与监督权利，官员的命运取决于上级而非民众。“内紧外松”如果成功，官员有功，而不会由于对社会公众隐瞒信息而被上级或民众追责；一旦失败，导致恶果，其是否担责，则取决于上级的旨意而非民众的意愿，可能由于其与上级关系密切，或者由于上级体谅其“维护社会稳定”的出发点，而免受或从轻受到惩罚。

再次，民众民主权利的不足，以及由此导致的官员对上而非对下负责，还会导致政府官员不尊重技术专家的意见，从而导致技术体制失灵。中国政府部门经常找技术专家征求意见，但往往并非征求事前参考意见，而是为自己已经做好的决策寻找事后依据，让专家“论证”自己决策的“正确性”；或者是自己定好了政策基调，专家只能在此基础上提供细节完善或执行方案，而不能对政策基调本身提出异议。

二、疫情后期管控的体制技术面问题与基本面根源
    （一） 体制技术面问题

疫情扩大与公开化后，中国官方启动“举国”抗疫体制，用了一个多月的时间，基本控制了疫情。这一抗疫成绩本身是值得肯定的。但这段时间的抗疫中，也呈现出很多体制技术面问题。

一是防控措施过于刚性，成本过高。上面下令后，全国各地进入全面应急状态，调门唯恐不高，措施唯恐不严，处处封城封村，取缔一切日常活动，整个中国进入“休眠”状态。疫情控制后，很多地方又将疫情反弹作为对官员实行“一票否决”的理由，导致复工复产的效果不理想。而日本、韩国、新加坡、台湾、香港等亚洲国家与地区，疫情风险也很高，但防控措施远没有中国大陆这么严苛，也取得了很好的效果。

二是配套措施不够，酿成诸多人道问题。包括：援助物资特别是医护人员防护用具调配措施不到位，造成大量医护人员感染；武汉封城后公共交通断绝，医护人员回家休整都出现问题；生活保障措施不到位，社区民众怨言颇多；封城导致的大量滞留武汉的外地人员流浪街头，基本生活缺乏保障；由于封城而滞留在外的湖北人遭受很多歧视，没有得到有效救助。

三是管控权力滥用，严重侵犯基本人权。包括：基层人员入户处理家庭成员“聚集”打麻将；将轻微违反管制规定的人员拍照上网甚至“游街示众”；殴打因生活所迫而在疫情期间拾荒的老人；甚至有执法部门规定因疫情防控需要，可以对刑满释放人员延长关押期；等等。

四是管控与问责不公，违背执法公平原则。武汉警方处理包括李文亮医生在内的八名疫情“吹哨人”，是造成武汉与全国疫情危机的直接原因之一，曾激起舆论声讨。有关部门经过长期调查，只做出了轻描淡写的处理结果。而湖北监狱一名刑满释放人员，违背封城管控规定回到北京后被确诊感染，只是带来了疫情防控风险，并未造成实际严重后果。有关部门的调查雷厉风行，对责任人的惩处超乎想象。北京市对外地居民超乎寻常的防控措施，令民众强烈感受到首都的特权色彩。

（二）体制基本面深层根源：民主、法治程度不足

以上问题，从浅层次上看，是具体工作中的不足与缺陷，是社会公共卫生或应急管理等体制技术面的不足与缺陷。但从深层次上看，则反映了体制基本面的问题，即民主、法治程度的不足。

首先，所有这四个问题，都反映了民主程度不足。正因为官员缺乏民选基础，他们对上而不对下负责：在上级没下达命令之前，消极怠工甚至渎职；而在上级下达命令之后，则总是刚性、一刀切执行，层层加码，有过之而无不及，既不考虑代价，也不考虑配套措施是否完善，是否满足民众甚至医护人员的基本需求，甚至一味蛮干，不顾忌民众基本人权；或者，对不同对象区别化对待，对下怠慢，对上谄媚。

其次，后两个问题，则集中反映了法治程度不足。在正常的法治社会，任何政府行为都应该依法进行。包括疫情防控与其它灾难处置措施，都不应侵犯民众的基本人权。而政府在执法时，也应该对所有对象一视同仁，公平对待，对违法对象的惩罚也要适度。而中国的后期疫情防控，则反映了这方面的诸多问题。

三、体制基本面改进比技术面完善更加重要

现代国家体制的基本面，即现代社会治理体系的核心理念，特别是自由、民主与法治原则，应该是其体制技术面（包括公共卫生、应急管理等在内的行政管理体制）的基础与保障。体制基本面的改进，社会自由、民主与法治水平的提升，比起体制技术面的完善，对建立现代社会治理体系、防范社会公共危机，更加根本与重要。

体制技术面永远不可能完美无缺，也不可能永恒不变。只要能坚守自由、民主、法治的基本原则，就可根据实际需要，与时俱进地对其进行改革与完善。同时，体制基本面改进了，民众的自由民主权利得到了更好保障，也可监督体制技术面更好地发挥功能，保障技术专家更好地发挥作用。

相反地，如果不能坚守自由、民主、法治的基本原则，民众的自由民主权利得不到保障，官员对上而不对下负责，那么，设计出的技术体制可能漏洞百出，或者看起来很美好，但在现实运作中却往往会失灵，技术专家的意见也不会得到尊重。中国现阶段社会治理体系的问题，特别是公共卫生与应急管理体系的问题，主要出现在这里。

简单举例而言，关于疫情预警机制，经过李文亮医生事件之后，很多人都提出要仿效国外，建立重大社会风险的“吹哨人保护制度”。这种说法不能说没有道理。但即使这样的制度再完美，谁又能保证其执行起来就一定有效？“非典”后建立起的公共卫生管理体制在此次危机中完全失灵，谁又能保证“吹哨人保护制度”不会失灵？

与其费力去建立这样的技术性制度，还不如在言论自由保障这一体制基本面上面狠下功夫，严格保障民众的言论自由权，包括“信谣传谣”权：只要不能证明其传播“谣言”的行为出于主观恶意、并带来了可以度量的客观社会危害，政府就不能加以惩罚。

如果民众的言论自由权利有了切实保障，八名大夫就不会得到惩罚，其传递出来的信息就能为广大民众知晓，民众就会及时采取预防措施。即使公共卫生与应急管理体制存在重大漏洞，应变能力不足，民众的自我防范与自救，就可能极大程度地降低疫情的程度，甚至防止疫情危机的发生。

同样地，如果社会的民主与法治水平提高了，官员对下负责而不是对上负责，依法办事而不是看人办事，那么他们在疫情初期也不会那么麻痹大意、失职渎职，在疫情后期管控中也不会那么缺乏弹性与理性，甚至严重侵犯基本人权或选择性执法。至少，发生这些问题的概率会低得多。

总之，体制技术面的完善固然重要，但体制基本面的改进更具有基础性。自由、民主、法治的基本理念，是现代社会治理体系的基本面与灵魂。没有这些基本理念，没有体制基本面的改进，现代社会治理体系就会徒有其表、徒具空壳，甚至沦落为“皇帝的新装”。

(作者为中国大陆经济学教授)

来源时间：2020/5/15   发布时间：2020/5/15

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