出口管制立法将助力中国与国际规范接轨

作者：张竞  来源：三策智库

　　2019年12月23日，中国第十三届全国人大常委会第十五次会议审议《中华人民共和国出口管制法（草案）》。根据新华社报道，中国此前制定监控化学品管理条例、核出口管制条例、军品出口管理条例、核两用品及相关技术出口管制条例、导弹及相关物项核技术出口管制条例，以及生物两用品及相关设备和技术出口管制条例等六部涉及军控政策出口管制的行政法规。而此番审议是完善相关内容，加以统合并透过立法程序以便与国际规范接轨。
　　为遵循国际规范，北京尽量将军用规格品项、军民两用科技物资项目以及核子技术纳入管制。此外，更进一步欲将“其他与履行国际义务和维护国家安全相关的货物、技术、服务等物项”纳入管制项目，以便进行全面性管制。
　　许多军事观察家与政治评论家都错认中国是因受对美贸易压力，才不得不采取此等立法行动。但其实在2018年9月7日第十三届全国人大常委会公布立法规划（共116件待审议立法案件）时，《中华人民共和国出口管制法》就已经被列为条件相对较为成熟，任期内得以提请审议之第一类法律草案项目。
　　而且，早在2017年6月16日，商务部就对外公布《中华人民共和国出口管制法（草案征求意见稿）》（下文简称“草案”），当时公告时还特别说明本案是为贯彻中共第十八届三中与四中全会精神，并根据《国务院2016年立法工作计划》以及《国务院2017年立法工作计划》，由商务部条约法律司起草完成该项草案。
　　原先商务部针对草案，所设定对外公开征求意见期程并不算长，但日后发现各方对于该法内容极为关注，甚至其他国家与企业都提出许多疑问与修正意见，整个搜集意见期程因此延长。这足以证明为求该项法条更具备可行性，推动立法的主管机关并未闭门造车。
　　统一来看，各方意见主要是针对中国境内外资或是合资企业，在出口管制方面是否会被列为一视同仁的对象。此因出口管制将有可能影响国际商贸公平竞争环境(levelplayingfield)原则，对企业产生冲击，影响其竞争力。此外，中国针对管制品项再出口预备比照美国，将采取最严格标准，因此与欧盟或日本立场相左，更是引起相关国家企业严重关切。
　　同时，在管制品项出口后，对于最终用户与最终用途情况，依该法中国可要求进行现地查核，将会产生管辖权向境外延伸之法理争议，因此亦受到相当程度关注。但对于国际军控与防止大型杀伤性武器扩散来说，此种要求确实是能够发挥效果，所以未来立法过程是否将坚持此点要求，确实可以用来检证北京贯彻国际军控法理规范之政治决心与国际承诺可信度。
　　针对未来北京所依据管制出口品项清单，许多反馈意见明确表达，希望能与国际所共同接受管制清单保持同样标准，以免企业与客户对此产生争议。观察目前中国各项对外政策上与国际社会规范接轨的表态，此点应当问题不大，未来透过实际执行法条，应当足以解除各方疑虑。不过亦有先进工业国家怀疑北京有意藉由立法，将管制范围涵盖战略物资；换言之，整个疑虑就是针对稀土矿物，诚然此种观点确实有些过虑，但尚待北京积极对外沟通说明以解疑虑。
　　为何中国决心要依据各项现有出口管制条例为基础，刻意提高法条位阶，订立正式法律来管制敏感品项出口作业？此因签订国际公约后，必须透过审议通过并完成换文手续，而此项程序是经国家立法机关所进行。因此将国际公约或协议内化为国内法规时，衡情论理就应是在法律位阶，而不能以行政规章或条例加以应对。
　　就目前来看，中国针对出口管制，在完成立法程序后，各项既有条例亦须后续配合调整，以便构建军控出口管制完整法律体系。特别是在整个草案中，针对军事援助行为设定排除条款，未来如何避免军事援助成为中国在支持国际军控体制上的盲点，恐怕亦须相关法条加以规范。否则在商务部所筹建法规上要求落实到“见物又见人”，但又留下可能会产生问题管道，这对法制体系涵盖面来说，总是会落人话柄。
　　最后必须很持平地指出，国际社会对于中国决心透过立法，来管制国际军控体系所针对敏感实体与技术品项，究竟能够产生何种效果，以及会衍生哪些问题，其实不必在立法前事先想象，而应依据具体实践结果加以判定。法条毕竟都是以文字表述政策决心与规范，但若不加以落实而束之高阁，最后就仅会是表面文章，光是口惠是不足以在国际社会建立国家威望与信誉。
　　（作者张竞是台湾中华战略学会研究员）

来源时间：2020/1/3   发布时间：2020/1/3

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