特朗普高调呛中保台 能摆脱过去美中合作的魔咒?

作者：卞中佩  来源：报道者

　　台北时间2016年12月2日晚上11点，台湾总统蔡英文打破自台美断交后的外交惯例，致电美国总统当选人特朗普，10分钟的通话，引发全球的关注。除了美国的民主、共和两党的外交精英建制体系不以为然，自由派更直接批评特朗普将触怒中国，台湾则欢欣鼓舞，颇有一吐1979年断交后近40年怨气之感。12月11日，特朗普接受福斯电视台(Fox News Sunday)专访时，继续加码表示「为何美国一定要遵守『一个中国』政策」，再度成为焦点。

　　事实上，特朗普的行为并非特例。从里根到奥巴马总共5任美国总统，其中3任在新任时就打台湾牌或挑战中国，因此可看成是中美战略合作的大原则下，美国拿出来进行战略谈判的筹码及处理内部矛盾时的工具;而中国的反应基本上都是以外交辞令严正回应，然后采取种种正式及非正式的外交手段因应。

　　也就是说，选后特朗普针对美中台关系的种种动作，对台湾而言，如果想要摆脱雷声大雨点小、甚至是进一步退两步的结局，关键在于中美间的东亚战略是否质变。

　　1971年基辛格密访中国，并安排总统尼克松于1972年2月访问中国，此后，对美国来说，一直由两大战略思维贯穿中美关系：一是联中抗俄，另一则是藉由贸易改变中国。后者继承美国开国以来的外交汉弥尔顿主义传统，透过贸易，美国有信心让双方不但经济互补受惠，更可藉由沟通交流，传播美国价值。这一点在中国1978年迈入改革开放及1992年邓小平南巡后，更为巩固及确认。

　　中美两大国间，台湾问题始终是争议的核心。随着中美政治经济交往持续深入，美国的中国政策，已从原本的政治精英战略争执，扩大为攸关各行各业利益的复杂局势。简言之，美国对中国的战略是否质变，不能只看特朗普及其国家安全幕僚的态度及动作，还必须考量官僚系统与社会部门之间的对抗及共识形成的过程。

　　里根的《八一七公报》

　　1979年，民主党总统卡特与中国建交，并与中华民国断交。虽然美国国会通过了《台湾关系法》，但当时正值总统大选，共和党总统候选人里根在竞选时大打台湾牌，甚至表示当选会立即与中国断交并恢复与台湾建交。不过里根在当选就任后不到2年，便在1982年8月签署限制军售台湾的《八一七公报》。

　　里根政府对台湾态度的急转直下，主要受两个因素影响：第一个是政治精英亲台派、亲中派的斗争，第二是波兰团结工联的工潮亟需中国牵制苏联。

　　里根上任之后，决策高层几乎都是铁杆亲台派，包括白宫幕僚长贝克(James Baker)、副幕僚长迪弗(Michael Deaver)、内阁及国安会议成员米斯(Edwin Meese)、国家安全顾问艾伦(Richard Allen)，都是里根长期的政治盟友及决策小圈子。里根一上任，立即计划要按照《台湾关系法》，出售先进FX战机给台湾。而外交高层团队中，仅有国务卿海格(Alexander Haig)强力认为要与中国继续发展关系。

　　从各方回忆录、历史文件及研究来看，海格当时主要以两点说服里根：一方面是强调苏联才是美国的根本威胁;另一方面则警告里根，1949年美国曾因为中国大陆政权易手，爆发「谁失去中国」的政治斗争，如果里根不在台湾议题向中国妥协，将会重演「失去中国」的指责，不可能连任。

　　而当时的内外形势，的确让里根没有选择。除了艾伦因受贿被逼辞职，亲台决策圈失去大将，波兰的工潮让美国需要中国的表态，避免苏联介入镇压，整个里根外交幕僚及官僚系统都因为亲台团队及亲中派在中美台关系上截然不同的路线，爆发严重的内斗。虽然里根因此接受海格辞职，但仍接受海格的观点，不仅在1982年初决定终止FX战机出售计划，以升级F-5战机取代，并且签署了以海格拟的备忘录为底稿的《八一七公报》，并以口头对台湾提出「六项保证」，作为对于台湾及亲台派的交代。

　　所以，1980年代的美国对中政策，仍延续着1970年代政治精英的战略布局思维，外界的介入空间不大。台湾当时除了掌握亲台官员的支持，另外掌握的就是军火工业，例如最重要的游说伙伴是生产FX战机的诺斯洛普公司(Northrop)，但是军工业利益仍对抗不了高层精英的整体国家利益思维。

　　里根政府以「六项保证」不放弃台湾，但也透过《八一七公报》加强对中关系，政策就此确定，而且随着美中彼此交往的深入，更反过头来证明加强关系政策的正确性。

　　例如中美领导的数次互访，里根政府官员的确因为前后任总理胡耀邦、赵紫阳等人的政治经济改革态度，强化了加强关系以改变中国政治经济制度的信心;而中国也因为美中贸易关系增强，与美国政界有更深的关系。例如，当时中国以出口纺织品至美国为主要换取美元手段，受到美国纺织业抵制，中国便以减少美国农产品进口为要胁，并与农业州堪萨斯州参议员杜尔(Robert Dole。没错，就是收台湾政府14万美金游说费用，与特朗普搭上线的那位杜尔)合作，最后击败美国纺织业的游说。

　　克林顿从监督中国人权到弃守的过程

　　共和党在里根任满两届总统后，由副总统老布什出马竞选并成功获胜。老布什在担任美国驻联合国大使任内，处理中国入联合国案，并在1974年担任美国驻大陆联络处主任，有深厚的中国关系。

　　在1989年六四天安门事件之后，老布什虽然也宣布对中国制裁，但不仅力度不强，更否决美国国会通过的损及中国利益的法案(该法案提出在中国最惠国待遇上加上附加条件)。1992年，克林顿出马挑战老布什，除了猛攻经济内政议题，主要诉求聚焦于以人权高标准检视中国的贸易及对台军售。

　　克林顿在当选后，的确也风风火火表示将针对攸关中国商品进口美国的中国最惠国待遇严格审视。他一改老布什时期政府与人权团体对立的局面，立即与人权团体紧密合作，甚至建立助理国务卿与人权团体两周一次的会面机制，加上一直以来国会对最惠国待遇进行有条件限制的支持，惩制中国的主张，当时看来绝无有任何改变可能，但克林顿总统却在1994年宣布将人权议题与最惠国待遇脱钩。

　　克林顿之所以决定脱钩，主要是受到大型企业影响所致，因为企业认为中国是美国未来最重要市场。

　　其实1990年代，美中贸易规模还非常小，美国企业在中国的实际利益仍不大。比方说到了1995年，美国出口到台湾的总值为190亿美金，而出口到中国不过120亿美金左右;但对于美国企业来说，中国就是个蓄势待发、值得抢先布局的巨大市场。

　　1990年代初期，波音、克莱斯勒、福特、AT&T等几个大型企业成立美中贸易商业联盟(the Business Coalition for U.S.-China Trade)。由于这些企业同时也是美国几个历史悠久的大型企业政策规划组织的成员，包括商业圆桌组织(the Business Roundtable)、全国制造业协会(the National Association of Manufacturers)及美国商会(the U.S. Chamber of Commerce)，美中贸易商业联盟便以无预算上限的力道，利用许多现有商会的资源，游说及施压行政部门及立法部门。

　　美国企业对中国市场有强大的信心，主要来自于1992年邓小平南巡讲话后，确立继续经济改革的目标;再加上国家主席江泽民及副总理朱镕基在政治改革上，与被陆续罢黜的总理胡耀邦、赵紫阳不同，经济改革的态度始终保持开放。

　　1993年中国面临严重通货膨胀，再度面临左派质疑通膨是改革之祸时，朱镕基与世界银行合作布局6个月，同年6月于大连召开「中国宏观经济管理国际研讨会」，再度确立通膨是改革不够深入的结论，并在会后立即提出著名的中央十六条措施，给予国际金融机构专家及外资极大的信心。

　　此外，基辛格等美国退休外交官员成立的商业顾问公司，不断安排美国企业高层与中国领导见面。美国企业判断，中国因为继续开放，将带来庞大市场、廉价劳动力及国企私有化后的资源，这些都是攸关企业未来发展的重要关键。

　　美国大型企业及商会在面对国会的共和党、民主党及克林顿政府，态度极其强势。例如1994年，访中的美国国务卿克里斯多夫与美国商会在北京的会议中，AT&T中国总裁沃里克(William Warwick)强力要求美国政府无条件展延中国最惠国待遇，他并当面指责克里斯多夫：「要么选择在中国市场占一席之地，要么就别期待在世界扮演什么重要角色。」

　　最后，1994年克林顿政府宣布，最惠国待遇与人权问题脱钩，并支持中国进入世界贸易组织(WTO)。于是中国大批农民工成为跨国企业的廉价劳动力，而中国国企私有化及各个领域的市场化，也如美国企业预期，带来庞大的利益，推动中国改革进一步深化。

　　到了1997年，为了修补总统李登辉访美、1996年飞弹危机的美中关系，以及中俄发表战略协作伙伴关系等，克林顿宣布美中为「建设性战略伙伴关系」(constructive strategic partnership)，可看出经济战略利益走到此，也需要理想主义包装。从1990年代南韩、台湾的民主化实例，美国再度认可透过经贸合作及政治交流能促使中国民主化的思维;克林顿公开指出，强调美国和中国的务实交往，将可促成中国大陆更为开放自由，若孤立中国，则将升高中国的敌意，促使中国采取对抗美国利益的策略。

　　2000年，克林顿签署了国会通过的给予中国永久正常贸易关系(PNTR)法案。此后中国出口到美国之商品，不用再每年检讨，都可以适用最惠国待遇。

　　小布什、奥巴马与特朗普

　　然而，到了共和党小布什总统上台初期，也开始否定民主党柯林顿政府最后确立的美中建设性战略伙伴关系，将中国定位为战略「竞争者」(competitor)。但这个定位没多久后，就因为911事件导致小布什政府把战略目标转向中东，反而与北京发展出更密切的关系。

　　所以，美国的对中政策从1980年代的政治精英战略布局，到1990年代战略及经济布局，一直到小布什时期战略及经济合作，中间虽有变数，却始终因为经贸利益及突发性战略事件，在联中抗俄及期待贸易改变中国的架构下，一步步深化。

　　「川蔡电」及特朗普指出「美国不一定要遵守一个中国政策」，如果只是延续美国总统上任前常见的拉高对中谈判筹码，台湾的确不用太期待什么有利的结果;但若从整个东亚局势观之，确能嗅出过去支撑中美关系的机制已经不复存在。

　　当然，特朗普本身就与过去几任总统截然不同，他连不少美国宪法及民主传统都弃之如敝屐，在对外关系上当然更不会拿民主价值传播的理想，作为势力扩张或彼此互为虚实表里的说词。特朗普只会更接近杰克逊总统，抛弃过去对中国展现的民主传教士装饰，以功利为内力、铁血为招式;这也造成在特朗普的战略价值天平中，台湾的自由民主经验，很难会是特朗普判断弃保的决策标准。

　　最关键的原因是，2008年全球金融风暴深深影响美国的经济和制度。由于这个自1929年以来规模最大的经济危机是由美国作为爆发起点，全球都开始怀疑美国从1980年来强力推动的全球化、去管制、小政府等新自由主义议程;尤其又看到中国藉由大规模的救市刺激方案进一步成长，一跃而成为全球第二大经济体。

　　而中国不仅开始提出「中国模式」的优越性，中国政府也对西方价值有对抗的底气，习近平上台后，更是展现出建立自己发展议程的雄心;美国一直期待的中国内部政治改革派，在镇压下几乎已经没有发言权利及能力。简单说，台、韩民主化公式在中国已难以出现。

　　面对新局势，美国也早提出新战略因应——奥巴马上任不久即提出亚太再平衡、制造业回流美国以及TPP等，就是针对中国的战略转移策略。

　　美国自由派对于特朗普的言行会触怒中国的说法，的确有党同伐异、逢川必反的情绪反应。因为奥巴马的亚太再平衡，就是打算确认美中进入战略摩擦及经济竞合阶段，特朗普竞选期间批评奥巴马的外交过于软弱及当选后的种种动作，如果不是过去新官上任先烧中国叁把火的惯例，就是进一步强化奥巴马的对中围堵政策，中国的冷处理也符合过去的经验。自由派过于夸张的反应，其实也展现了美国的政治环境要擘划战略转型，也不是容易的事情。

　　国家及社会部门盘整

　　事实上，美中关系经历将近40年的深化，美国对中国的政策要处理的层面已经涉及方方面面。政治精英擘划战略转移，除了牵涉政党、智库等精英政治部门之外，更必须有能量获得社会部门，尤其是大型企业组织的共识，而特朗普这次透过民粹主义上台，让局势更为复杂。

　　首先，特朗普操作并使之胜选的民粹主义，绝非只是底层民众的不满而已。除了跨阶级的白人种族优越感确实受侵犯，最重要的是部分资产阶级也同时受到全球化的威胁。

　　最明显的就是全国制造业协会中的本土产业。在2006年，全国制造业协会就已经因为是否要支持美国国会的中国货币操纵法案而分裂。本土产业不断强调，中国低估货币使得美国制造业无法竞争，造成美国大批制造业工人失业，最后由于全国制造业协会中受益于中国廉价劳动力的大型跨国企业否决，而使得支持案无法通过，但本土产业及中小企业对全球化的不满，一直在累积、酝酿。

　　特朗普经济政策顾问纳瓦洛(Peter Navarro)早在2012年就製作纪录片《死在中国手上》(Death by China)，至全美宣传美国制造业工作都被中国抢夺，还与美国工会合作举办放映会。换句话说，美国对于全球化不满的右翼民族主义动员，不只涵盖工会及基层民众，而是包括知识份子及资产阶级的跨阶级长期过程。

　　第二，在企业组织的部分，特朗普在选前曾点名攻击商业圆桌组织及美国商会，选后两大商会虽然立即发表声明支持特朗普，但仍强调自由贸易的重要，对于特朗普的对外政策，仍处于观望状态。如果美国与中国贸易出现紧张局势，需要进口廉价商品的零售业和中国为重要出口市场的农业，将会是反特朗普主力。而最具有自由派精神的新兴网际网路产业，仍视中国为潜在市场。

　　特朗普提出的基础建设投资及扩军，则能吸引建筑业、军工业的支持，但由于许多重要的建筑业和军工业企业同时也是全国制造业协会的会员，全国制造业协会的态度会影响这两个产业的行动能量，偏偏全国制造业协会的态度至今仍模稜两可。在中国已经渐渐失去廉价劳动力优势下，全国制造业协会的确有比2006年更可能做出偏向本土产业利益的决策，但也可能因为需要中国的市场，而更倒向支持开放市场。

　　也就是说，特朗普当选后打破过去民主党、共和党各自的政治同盟，让美国目前处于丛林法则为准的政治盘整期，这也是当代民粹主义的难题。

　　当代表民粹的强人打败建制体系之后，各方靠的是实力、关系与资源来填补治理机器的真空。不论是传统民主党、共和党的建制精英，还是新上台的特朗普，目前的种种言行，尤其是针对中国外交动作，主要还是针对内部矛盾所展现的姿态，尤其是争取产业支持的结果。各个产业的态度，将会因为牵涉选民的工作前景而攸关选票，加上它们的游说力量，直接影响各州国会议员及官僚系统，从而影响政策。这也是为什么特朗普挑选大批金融高层、CEO进入内阁。

　　特朗普当前高调展现呛中态度的国安外交团队，再怎么亲台也亲不过里根时期;而特朗普本人的功利主义，更与里根的虔诚反共新保守主义信徒，相距何止万里。最明显的就是特朗普接受福斯电视台专访时所说，「我不知道美国为何要被一中政策绑住，除非我们与中国达成协议。」

　　就算特朗普像里根一样有心，特朗普如果没有一套能摆平各方利益、并能付诸执行的全新战略，以美国政治及产业复杂的利益交缠，任何一个需要中国支持的重大地缘战略事件，都很容易使特朗普的对中政策重蹈过去几任总统的覆辙。

　　但当然，如果在目前中国也不认为中美关系该侷限于过去的战略架构下，特朗普能用类似于日本首相安倍的手法，在日本各大产业也与中国有各种绵密利益下，以钓鱼台让也想进行战略转移的中国回应，使得国家再度能因为中日危机裹胁、摆平国内纷杂的利益，确定新的中日对抗战略议程。

　　美中之间战略真正的翻转，得酝酿出韩战爆发、尼克松访中、911事件这样级数的事件;如果等不到中国出手，台湾的确有可能会是特朗普的钓鱼台。

来源时间：2016/12/11   发布时间：2016/12/11

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