有争议的仲裁是推动南海争端和平解决的新契机

作者：蒋豪  来源：FT中文网

　　7月12日，根据《联合国海洋法公约》组成的仲裁法庭对菲律宾诉中国一案作出裁决，不出各方预料，裁决结果对中国十分不利，菲律宾的诉求几乎完全得到满足。鉴于裁决出台前中国和美国在南海均有“秀肌肉”的表现，以及中国对该仲裁一贯的“不接受、不参与、不承认、不执行”立场，双方对立明显，一时南海必有一战的观念弥漫开来。

　　然而，在本文看来，这一裁决不仅不会开启战端，反而可以推动南海争端的和平解决。这是由该裁决的特点以及当事国及当前国际社会的独特情况决定的。

　　这个裁决具有外衣合法、内容不公两个明显特点。

　　首先，这个仲裁案的立案勉勉强强算是合法。从一开始，仲裁法庭对该案的管辖权就受到中国政府诟病，这是中国“不参与”仲裁的根本原因。法庭管辖权的瑕疵在于：

　　第一，《公约》将当事国谈判或其他和平方法作为解决争端的一般方法，强制程序受到前者的限制，第281、297、298、299等条反复提醒、限制强制程序的适用范围。事实上，中菲确实有通过谈判解决相关争端的协议，可以排除仲裁程序，而菲律宾违约提起仲裁，仲裁庭又曲解《公约》第281条规定，认定自己有管辖权。

　　当然，谈判解决争端是一种理想的方法，不是所有的争端都能通过谈判加以解决，如果双方互不让步就会使谈判无法继续进行。《公约》没有详细规定怎样才算通过协议的方法不能解决争端，从而可以提起强制程序。《公约》又规定对于管辖权问题的争端由法庭自己裁定解决。这就给菲律宾提起仲裁留下可乘之法律空间。

　　第二，中菲之间确实存在海洋划界和岛屿争端，这些均由中国根据第298条排除了适用强制程序，菲律宾却通过包装诉求，在不涉及海洋划界的情况下决定中国岛屿领土的有关权利，违反了《公约》的规定。

　　在菲律宾的主要诉求中最合理的是，让菲律宾能够行使和享受《公约》所赋予的在专属经济区和大陆架的权利。当然，这些权利与中国主张的历史性权利和在有关岛屿的专属经济区和大陆架的权利存在重合的可能。

　　裁决的内容明显不公正，这是决定这一裁决最终命运的关键问题。

　　首先，裁决满足了菲律宾的这一诉求，即南海的水体、海床和海洋部分受《公约》支配，而中国的“九段线”与《公约》不符并因此无效。仲裁庭认为，即使中国曾在某种程度上对南海的资源享有历史性权利，这些权利也已经在与《公约》关于专属经济区的规定不一致的范围内归于消灭。中国对“九段线”内海洋区域的资源主张历史性权利没有法律依据。

　　仲裁庭的这一裁决即使不是完全站不住脚，也是大可商榷的。国际法至少既包括条约法，也包括国际习惯法。《公约》明确了其与其他条约的关系，但是并没有明确与国际习惯法的关系。在缺乏这种合并条款的情况下，不能认为《公约》排斥了国际习惯。中国在南海的历史性权利是根据习惯国际法得来，这种历史性权利不是所有权，不必要如仲裁庭所言要具有排他性，中国实际上不排除其他国家可能在此区域也存在历史性权利。

　　其次，裁决表面公正处理了菲律宾这一诉求，即“决定中国和菲律宾主张的一些海洋部分是岛屿、低潮高地，还是礁;它们是否可以对12海里以外的海域产生权利”。仲裁庭认为，南沙群岛无一能够产生延伸的海洋区域，南沙群岛不能够作为一个整体共同产生海洋区域。这一貌视对中国和菲律宾一视同仁的结论实际上对菲律宾影响不大，因为正如裁决所言，它可以在不划分边界的情况下裁定某些海洋区域位于菲律宾的专属经济区内。这样中国主张主权的南沙群岛全部没有专属经济区和大陆架，地位极其不利，而菲律宾的所得远远大于损失。

　　由于南沙的太平岛处于台湾的实际控制之下，该岛通常被认为具有岛屿地位，可以有专属经济区和大陆架，裁决对这一地位的否定也引起了海峡两岸中国人的同仇敌忾。对此裁决，台湾方面与大陆方面的声明在精神实质与法理依据上是基本一致的。

　　裁决的其他几个部分也有失公允，如指责中国破坏环境。事实是，在中国之前已经有几个国家在那里破坏环境了，比如菲律宾修建机场、坐滩等等。

　　至于所言该裁决与联合国无关、仲裁庭绝不是国际法庭，以及仲裁员们挣了菲律宾的钱则纯属意气用事，徒增笑谈。该仲裁庭确实不是国际法院，也不是联合国海洋法法庭，但它是根据《公约》组建的仲裁法庭，各国对《公约》的批准书及有关管辖权的书面声明均由联合国秘书长保管，法庭的法理基础无需质疑。仲裁员的报酬由争端各方负担也是《公约》的规定。

　　然而，在当前的国际局势下，正是裁决“外衣合法”、内容不公的两个明显特点会使双方各有顾忌，从而重新走上谈判解决争端的道路。

　　对于菲律宾而言，可以说是“看得见裁决，看不见执行”。如前面的分析，当前国际法治的现状使菲律宾得以合法启动该仲裁，进行“滥诉”。同样，当前国际法治的现状也决定了该裁决不可能真正“执行”。

　　按照《公约》，对于裁决执行的争议，应提交仲裁庭或双方协议的另一法院或法庭决定。除了国际贸易等领域，国际法最大的问题是执行不力，虽然总体来看公力救济的程度日益加强。但是，执行工作仅靠仲裁法庭、国际法院和联合国海洋法法庭本身难以落实。作为联合国系统的条约，《公约》的执行最终要依靠联合国。而在联合国的治理框架下，安理会是能够作出有法律约束力的决议的最高机关。中国作为安理会常任理事国，具有对程序事项和实体事项的双重否决权。仲裁裁决的执行问题即使到了安理会，也没有执行的希望。这是最令菲律宾头疼的情况。而这也同样是国际法治的现实情况。

　　对于中国政府来说，裁决虽然明显不公，但却披着法律的外衣，虽然可以实际上不理睬裁决结果，但却担心受到国际舆论的谴责，承担不遵守国际法的恶名。似乎有损中国近些年来积极融入国际社会、建设法治国家的努力。同时，与菲律宾相比，中国政府又多了一层国内维稳的考虑，不强硬在国内似乎说不过去，太强硬在国际上又失分。

　　这种情形使中菲双方都面临巨大压力。一方急于想使“一张废纸”变为现实红利，一方急于摆脱被动的法律局面。两者都有相向而行的动力。中国政府、菲律宾政府都在裁决公布后第一时间表示愿意继续和平解决争端的愿望。域外大国美国也表示不干涉中菲进行接触。这个有争议的仲裁可以提供南海争端和平解决的新契机。

　　实质性的一步已经迈出。中国政府在裁决当天发布的《关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》表明：“中国在南海的领土主权和海洋权益包括：

　　(一)中国对南海诸岛，包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权;

　　(二)中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区;

　　(三)中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架;

　　(四)中国在南海拥有历史性权利。 ”

　　同时表示：“中国愿继续与直接有关当事国在尊重历史事实的基础上，根据国际法，通过谈判协商和平解决南海有关争议。中国愿同有关直接当事国尽一切努力作出实际性的临时安排，包括在相关海域进行共同开发，实现互利共赢，共同维护南海和平稳定。”

　　这是中国政府第一次明确“九段线”具有的法律意义。一改之前含糊其词，仅说中国在南海的主权不影响其他国家的航行和飞越自由的说法。当然，中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架的说法可能不太准确，需要根据《公约》标准认定，尤其专属经济区是《公约》首创的制度。

　　在当今国际社会，主张自己的权利应该是明晰的，否则其他人的义务也不明确，不知道该如何行动，极易引起国际社会尤其是利益攸关者的猜忌，特别是对于中国这样正在崛起、尚未完成现代化转型的大国来说。没有这个仲裁案件，中国政府可能还会不作为，不表明立场，继续含混下去。

　　因此，虽然说裁决在符合法律形式的范围内极尽限制中国权利、满足菲律宾诉求之能事，此次仲裁可能会成为国际法史上一个败笔，但却也客观上推动了争端各方确权、论辩，即使中国没有真正参与仲裁，也实际上在仲裁的各个阶段庭外发声，与菲方或仲裁庭隔山喊话，遥相呼应;推动了各方理性地表达观点，最终通过谈判等和平方式解决争端。

　　多年后如果我们回头来看的话，整个争端解决过程就是国际社会向法治化努力的过程之一，虽然如幼童蹒跚学步般磕磕跘跘，却是长大成人不可或缺的一环。

来源时间：2016/7/15   发布时间：2016/7/15

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