李立民：南海争议，你不知道的那些事儿

作者：李立民  来源：《菜市场政治哲学》

　　前 言

　　中华民国政府认为，依据中华民国宪法，我国领土依其固有疆域，而这所谓的“固有疆域”，除了那遥不可及的秋海棠以外，其实还有一大片的海疆，也就是南海。

　　无论是国民党或民进党政府时期，外交部针数次对南海议题发表声明，举2015年5月26日外交部在马总统宣布”南海和平倡议”后所发的声明为例，以下这段是我国对南海主权主张最常见的句子：”中华民国政府重申：无论就历史、地理及国际法而言，南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、东沙群岛及其周遭海域系属中华民国固有领土及海域，中华民国享有国际法上的权利，不容置疑。”

　　不过就如同”理想中的秋海棠”与”现实中的台澎金马”有着天壤之别，我国事实上在南海能够控制的岛、礁及海域，其实只占了整个南海中的极小部分而已。如果诚实的写出来的话，我国南海主权主张应该会是以下的句子：

　　”中华民国政府(老实地)表示：现实上中华民国仅占有东沙环礁、南沙群岛中的太平岛跟中洲礁还有控制这些岛礁周遭大概不会超过领海(12浬)宽度的水域范围;对这些岛礁及水域，中华民国享有国际法上的权利，不容置疑。”

　　至于南海其他的部份，详细的说明应该会是以下：

　　”中华民国政府(不情愿地)表示：现实上西沙群岛被中国占领，中沙群岛除了中国从菲律宾手中抢来的民主礁(中国称为黄岩岛)以外，没有任何浮出水面的岛礁;南沙群岛中的岛礁除了太平岛跟中洲礁以外都被中华人民共和国、越南、菲律宾还有马来西亚等国实际控制中。喔对了，还有以前众人认为属于我国最南端国土的曾母暗沙，其实根本就不是什么沙，只是个终年沈在水面下15至20公尺的珊瑚礁，所以称不上是国土。顺道提一下，曾母跟姓曾的他母亲一点关系也没有，单纯只是英文名字James Shoal中James的音译而已。”

　　到此先做个小结论。

　　我国官方立场是：南海当中高于水面或沉在水中的所有地形地貌全部都是我们的，而我国实际掌握的是太平岛、东沙环礁、中州礁还有一小部分的水域。太平岛是南沙群岛当中最大的天然岛屿，接下来也是在国际仲裁庭当中的攻防重点!另一个重点是针对U形线：南海上的U形线(疆界线)是我国最早画出来的，我国对南海水域的主张主要依照U形线而来。

　　为什么大家都在争夺南海?

　　无论从哪个地图上来看，南海都是蓝蓝的一片，原因是因为南海上的岛礁几乎都是珊瑚礁，面积极小。这些岛礁上的天然资源根本过于稀少，不值一提，世人皆知南海之所以兵家必争，在于其海底蕴藏丰富的石油，以及重要的航运利益。

　　南海外围各国之所以为了上面芝麻绿豆大的岛礁争个你死我活，其原因在于《联合国国际海洋法公约》(UNCLOS，以下简称”公约”)中规范了”陆地支配海洋原则”(Principle of Domination或称land dominates the sea)，白话一点就是说：一国要主张专属经济海域，也就是要主张陆地向外延伸200浬海中的生物资源(就是渔业)，或主张海洋底土中的非生物资源(也就是石油天然气)皆专属于该国开发的话，必须要先拥有陆地(这个陆地必须要满足一些条件)。

　　总而言之，要挖南海的石油或是捞南海中的鱼，必须要在南海先有岛。

　　什么是岛?

　　要做一个”岛”其实没有这么容易。依据海洋法公约的第121条第1项，岛的要件是自然形成，在高潮时高于水面的陆地。进一步来说，若一国想要在陆地的周边海域中有专属挖石油、挖天然气、挖可燃冰、捞鱼、捞虾、捞螃蟹、捞海参的权利的话，《公约》第121条第3项规定：这块陆地必须要能够”维持人类居住”或能够”维持其经济生活所必需”。

　　国际法学者为了”维持人类居住”以及”维持其经济生活所必需”这两个要件的定义争执不休，另外目前无论是国际法院(International Court of Justice)或是国际海洋法仲裁庭都没有对这两个要件作出解释，也还没有任何一个岛礁在判决中被确认满足或者不满足这两个要件的前例。

　　南海的U型线，11段线，以及9段线

　　这些神奇的线常常会出现在新闻当中，到底是什么意思呢?

　　中华民国对于其南海海域范围的主张，有着不同于”陆地支配海洋原则”的见解，举外交部2015年7月7日发布之”中华民国对南海问题之立场声明”作为例子，声明中提到：”第二次世界大战结束后，中华民国政府于民国35年(1946年)间收复东沙、西沙及南沙诸岛，除于主要岛屿上设立石碑并派军驻守外，另亦于民国36年(1947年)12月公布新定南海诸岛名称及“南海诸岛位置图”，明示中华民国领土及海域范围。”

　　这段的重点在：”南海诸岛位置图”明示了中华民国领土及海域范围。

　　从”南海诸岛位置图”中，可见有一条由十一段边界组成的U字形状、断续连接，几乎把整个南海包起来的线，中华民国认为线里面的岛礁”都”属于中华民国，线则标示了中华民国水域范围。

　　1949年，中华民国丢了秋海棠，中华人民共和国顺理成章的把中华民国对南海的主张拿起来用;到了1953年，周恩来基于和越南友好的理由，把U形线中最左边与越南之间的两条线拿掉，U形线自此从十一条断续线，变成了九条断续线，这就是”九段线”的由来。所以说，这么大的一块区域，中华人民共和国也认为都是中华人民共和国的水域范围。

　　联合国海洋法公约制定于1982年，生效时间则为1994年;中华民族从盘古开天就存在，经过五千年的酝酿，到了1947年终于把南海范围说清楚，虽然酝酿久了点，但是总是比海洋法公约制定或是生效的时间还要早，我们可以说，”陆地控制水域”这种概念是西方世界的概念，与东方世界不甚相符。

　　南海这块区域可以说是东西方观念冲突的热点，然而因为从过去到现在，无论是中华民国或是中华人民共和国都没有清楚的说明他们对”线”中的水域到底拥有甚么样的权利(或许，不把话说死也是一种外交策略)，于是就衍伸出了四种解释的说法：

　　1. 认为线内里的水域都是属于我国，也就是说该线是疆界线;

　　2. 认为线内里的水域是我国的历史性水域;

　　3. 认为我国对线内水域具有历史性权利;

　　4. 认为当初”南海诸岛位置图”中的线只是用以表示线内水域中的岛礁属于我国。

　　其实这四种解释可以分为两类，第一类(第一到第三种解释)就是尽量解释我国对线内水域具有”某种”从过去以来不可以被其他人挑战的权利;第二类(第四种解释)就是说当初我们画这个图其实也就只是在地图上标示个范围而已，没有特别意涵。

　　现在中国大陆跟我们都不会主张这一条线是所谓的”疆界线”，因为这样的主张实在是太不合理了，如此主张底下，该海域全部都是属于中国或是我们的，所有人都不能进来。我们的主张跟中国其实很像，都是比较偏向认为，线里面的水域，我们(或中国)对它具有”某一种”历史性上的权利。然而，美国曾经发表过一个报告很明显地说出中国并没有所谓历史的权利、中国的作为不符合国际法上的要件(报告名称是Limits in the Sea No.143)。

　　至于哪一类解释是对的，一时半刻也难以解释清楚，不过在这世界上，有种东西叫石油，据说具有刺激国际法学者思考以及创造理论的功效。

　　为什么近年南海争议再起

　　在过去南海没有成为争议的主要原因在于南海域内陆地面积微小，绝大部分皆为海域，越南跟中国曾为西沙打过海战，但是两国海军实力不强，战争皆在非常短的时间内结束。

　　想要控制广大的海域，就要有强大的海军。

　　一旦有强大的海军，就想要控制广大的海域。

　　中国近年海军实力大幅提升，南海周边国家没有一个是对手，就算全部加起来一起上也不见得打得过中国，这当然给中国一个伸展拳脚好机会。然而，一个打不过，十个或许有机会;于是东盟10国在2002年时与中国签属了《南海各方行为宣言》，大致上的内容是希望大家能够遵守国际海洋法，保持克制，维持和平等等。

　　不过其实那个”大家”就是”中国”。

　　签归签，反正对中国而言只是个宣言，过去的中国领导人也不急着扩大中国的控制范围，形塑一个和平崛起的大国形象也很好。

　　南海争议是我国能够参与的少数重大国际事件，但是南海周边各国没有一个和我国建有邦交，所以我国自始被排除在《南海各方行为宣言》协商对象之外，2002年东盟与中国签署南海各方行为准则后，我国外交部发出声明表示：

　　”中华民国政府一向主张支持以“搁置主权争议、共同开发资源”方式，透过协商对话，和平解决争端。但对于东盟国家政府与中华人民共和国双方签署此一涉及我国领土主张与国际法应享有权益之“南海各方行为宣言”，而未邀请中华民国政府代表参加，完全漠视我国权益，我政府对此深表遗憾、抗议与不满。”

　　自此南海虽有零星争端，但还算是稳定。

　　一直到习近平2012年上台，给了大家中国梦。唉呦!大国崛起了。南海争议也在这三年间冲到高峰。

　　近年南海争议发生些什么事?

　　首先，中国跟菲律宾间针对黄岩岛一直断断续续有着争议，一下你抢过来，一下我抢回去，最终在2012年时大势底定，中国将黄岩岛纳入控制，菲律宾束手无策，只能将眼光望向太平洋对岸的美国。美国人给菲律宾出了一计，既然中国跟菲律宾都是《公约》的缔约国，那菲律宾何不依据海洋法公约对中国提起仲裁呢?

　　菲律宾于是在2013年的1月22日依据《公约》附件七，对中国提起了仲裁案。

　　此外，中国对于油气探勘的技术日益成熟，2014年时，中国的”海洋石油981”深水油气钻井平台就这么晃呀晃的晃到了越南的专属经济海域内，还就这么给他钻了起来。这一钻下去，石油没喷出来，越南民众的怒气反而先喷出来了，成千上万的人主动走上街头，愤怒的民众把门口写着中文字的工厂全都砸了，就是2014年越南排华暴动的由来。损失最惨重的，是在越南投资的台商。

　　美国至此发现不对劲，南海好像乱了起来，于是在许多场合大力抨击中国在南海单方制造争端，并且要求中国必须依据《公约》约束行为、主张权利。

　　中国受菲律宾提告后，认为菲律宾的主张属于主权争端或是涉及划界，依据海洋法公约之规定，海洋法仲裁庭对本案并没有管辖权。然而，中国并没有选择积极主张自己的论点正确，反而选择不应诉。

　　但是为了要巩固在南海的岛礁，从2014年底中国开始加强南沙岛礁的”建设”。其实在南海占有岛礁的各国近年皆不断地补强岛礁的能力，就连我国也在太平岛上也盖了灯塔修了码头;但是这些工程和中国比起来都显得小巫见大巫。

　　中国将海沙抽起来喷在珊瑚礁盘上面，扩大了岛礁的面积，举永暑礁为例，原本永暑礁露出水面的面积只有0.0081平方公里，现在已经变成了接近3平方公里，成长了370倍!永暑礁上现有3000公尺的飞机跑道，足以让轰炸机降落。

　　而中国在南沙其他如华阳礁、美济礁、东门礁、南熏礁、赤瓜礁、渚碧礁等其他6岛礁都有类似的填海造陆工程。

　　2015年7月，仲裁庭在荷兰海牙就仲裁案管辖权议题开庭审理，中国仍然没有出庭，马来西亚、印度尼西亚、越南、泰国以及日本则派了代表团作为观察员。

　　美国政府近年来在亚太地区实行”再平衡策略”，加强与亚洲各国之间的紧密交流，在南海问题上，北从日本，往南到越南、菲律宾甚至澳洲，都有和美国的合作计划，但中国填海造陆活动逼得美国必须以实际行动贯彻其再平衡策略。10月27日时，美国海军伯克级驱逐舰”拉森号”(USS Lassen, DDG 82)驶入南海，并且进入渚碧礁的12浬海域内巡弋，中国则派出两艘军舰全程跟监。

　　美国之选择渚碧礁的原因在于：渚碧礁在中国填海造陆之前，只是一个在海水高潮时会没入水中的岩礁。这种地貌在《公约》中被定义成为”低潮高地”，连领海都无法主张。虽然中国将渚碧礁以人工方式建设成长年浮出水面的岛屿，但这并不符合《公约》中要求岛屿必须是自然形成的要件，因此渚碧礁并无法产生任何海洋法上的权利。美国”拉森号”驱逐舰进入渚碧礁12浬海域内就是要挑战中国，表示美国并不接受此种填海造陆的行为，并且坚决主张南海的航行自由。

　　两天后，10月29日，海洋法仲裁庭针对中菲仲裁案做出有管辖权的宣判，意思是说，海洋法仲裁庭经过一番辩论和审理后，判决说仲裁庭可以介入这起事件的审理。

　　菲律宾将争议提交国际仲裁庭的内容有什么?

　　菲律宾向仲裁庭提出请求的详细内容，一直到10月29日的判决中始为外界所知，菲律宾要求仲裁庭对15项请求做出裁决，这15项请求大致可以浓缩为五个重点：

　　菲律宾认为中国在《公约》规定的权利范围之外，对特定水域、海床和底土所主张”历史性权利”与《公约》不符;

　　依据国际法，中国所称”九段线”无法作为赋予其所主张”历史性权利”的依据;

　　中国在南海中藉以主张其权利的岛礁并非能够产生专属经济区和大陆架权利的岛屿，其中部分南属于”岩礁”，另外一部分是”低潮高地”，还有一部分是水下地物。中国近期的大规模填海工程并不能合法地改变这些岛礁原本的性质和特点;

　　中国干涉菲律宾行使主权权利和管辖权的行为违反了《公约》;

　　中国不可逆地在南海中破坏区域海洋环境、毁坏菲律宾专属经济海域中之珊瑚礁、破坏性和危险的捕鱼方法滥捕濒危物种之行为，违反相关国际公约。

　　由于海洋法仲裁庭依据海洋法公约的管辖事项有限制，菲律宾所聘请的国际法律师采取非常聪明的诉讼技巧，上述的五点都没有涉及到岛屿主权归属的判断，藉此绕过了法规的限制。

　　菲律宾的计划是，假设中国无法依据九段线主张权利，而且中国在南海(主要是南沙)中所占领的岛礁都不能产生专属经济海域及大陆架，菲律宾便可以从其本土主张专属经济海域来涵盖南海。而位于菲律宾对岸的越南觉得这招实在高，而且对该国相当有利，因为只要中国的主张被认为不符合国际海洋法，越南也可以从其本土向外主张专属经济海域，南海等于由越南跟菲律宾共管。

　　那么，这个仲裁案跟我国的关系在哪里呢?而太平岛这个南沙最大的自然形成岛屿，又是怎么被卷入其中的?

　　2016年1月28日，马英九总统赴太平岛发表谈话

　　仲裁庭的管辖权判决：

　　太平岛是仲裁案的目标之一吗?

　　太平岛是南沙群岛当中最大的自然生成岛屿。如果说连太平岛都不能满足”维持人类居住”或”能维持其经济生活所必需”，那其他国家在南沙的岛礁们更没有办法用来主张专属经济海域(如此一来从菲律宾本岛延伸专属经济海域的主张就能成立)。然而，这个问题其实一开始并没有被纳入菲律宾提交仲裁的请求当中，”太平岛是不是岛”并不是这个仲裁案的主要争点之一，而是菲律宾拿来回应中国的”立场文件”时，所附带提到的一个主要例子。让我们用白话举例：假设今天在一群人(甲乙丙丁4人)当中，我想证明甲乙丙这一伙人是矮子(争点)。最简单证明的方式是：找出甲乙丙丁这整群人当中最高的那个人(丁)，说明他是矮子，只要让法院信服最高的是矮子，结果就能说明甲乙丙这一伙人是矮子。在这个例子当中，甲乙丙这一伙人就是中国的岛礁，而最高的那个丁就是太平岛。法院判决结果只会认证到甲乙丙是不是矮子，就算认定”因为丁很矮所以甲乙丙都是矮子”，那也只是支持证据之一，而不是对丁有任何拘束力的判决结果。

　　随着南海情势升高，最早画出U形线以及拥有太平岛的我国，为了要”掌握话语权”，在2015年5月时提出了”南海和平倡议”，主张”主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”，也希望各方”避免采取任何升高紧张情势之单边措施”及”尊重包括联合国宪章及《公约》在内之相关国际法原则与精神，透过对话协商，以和平方式解决争端，共同维护南海地区海、空域航行及飞越自由与安全。”

　　国际上大概只有美国政府曾经表示”欢迎”，其他各国反应冷淡。过去马总统在发表”东海和平倡议”之后，又登上彭佳屿发表”东海和平倡议推动纲领”，提出落实”东海和平倡议”的具体步骤;在南海和平倡议提出之后，各界都在推测马总统会不会登上太平岛发表”南海和平倡议推动纲领”。在2016年一月底的时候，马总统登上太平岛，在谈话中说明”南海和平倡议”的实行路径图。所以其实这件事情的本质是非常重要的事情，涉及了许多国家对这块水域及岛屿地位的争夺战。

　　另外，为了要巩固太平岛，我国在2015年7月7日，也就是仲裁庭开辩论庭之前发表了《中华民国对南海问题之立场声明》主张，其中在声明中的第三段花了很大的篇幅叙述太平岛符合维持人类居住及其本身经济生活之要件：

　　”民国45年(1956)，中华民国派军驻守南沙群岛中面积最大(约0.5平方公里)之自然生成岛屿-太平岛，并于同年在该岛设置南沙守备区。民国79年(1990)2月，中华民国行政院核定由高雄市政府代管太平岛，行政管辖属高雄市旗津区。在过去60年间，中华民国军民充分利用及开发太平岛上之天然资源，以便驻留该岛完成其各自之任务。岛上除有出产地下水之水井及天然植被外，亦蕴含磷矿及渔业资源，岛上驻守人员更在该岛种植蔬果及豢养家禽家畜，以应生活所需。

　　而为满足其信仰需求，当地驻守人员亦于民国48年(1959年)兴建观音堂，奉祀观世音菩萨。因此，无论自法律、经济及地理之角度而言，太平岛不仅符合《联合国海洋法公约》第121条关于岛屿之要件，并能维持人类居住及其本身经济生活，绝非岩礁。中华民国坚决捍卫太平岛为一岛屿之事实，任何国家企图对此加以否定之主张，均无法减损太平岛之岛屿地位及其得依《联合国海洋法公约》所享有之海洋权利。”

　　我国对太平岛的论述在仲裁中应该属于对”案件实体”的申论，而非”仲裁庭对本案是否具有管辖权”的陈述。其实，当时仲裁庭对中菲南海仲裁案仍在进行”是否可以管辖”的讨论，这时候中华民国突然跳出来说”太平岛是岛!”，无论对仲裁庭或者对菲律宾都是”天外飞来一笔”。

　　我国的说明主要是要表示，如果仲裁庭认为自己对于”判断太平岛之性质”一事具有管辖权，对我国利益影响甚大，仲裁庭应将我国列于诉讼之利益第三方，藉以参与诉讼、表示意见;如果仲裁庭未将我国纳入，则未来仲裁庭之一切判决，我国将不予接受。可惜，事后仲裁庭的判决中未能够注意到我国的主张与存在。

　　2015年10月29日仲裁庭宣布管辖权判决之前，大多数的国际法学者皆预测仲裁庭可能会宣布部分有管辖权、部分则无;然而针对菲律宾的15项请求，仲裁庭首先表示本次判决不涉及实体的判断，而且本案没有不可或缺的第三方，并裁定认为菲国请求中7项主要有关判断岛礁属性的部份其具有管辖权，另外7项主要有关中国之主张(例如九段线)与《公约》不符合之部分将待实体审酌时再判断有没有管辖权，最后一项有关海洋环境破坏的部份要请菲律宾补充资料后再判断有没有管辖权，这一个判决可以说是菲律宾大获全胜，也跌破不少国际法学者的眼镜。

　　简单一句话：仲裁庭全都想管。

　　各国在南海的主权主张

　　针对仲裁庭的管辖判决，中共在10月30日的声明大意为：中共对南海诸岛及附近海域拥有不可争辩的主权，仲裁庭对本案并没有管辖权，菲律宾若想要解决问题，请回到双边的谈判桌上。

　　我国外交部在10月31日也针对仲裁案发表声明主要提到：南海岛礁主权属于我国、我国亦有足够的国际法依据支持主权论述、太平岛属于《公约》上得以主张专属经济海域的岛屿、我国尊重各国航行自由、希望各国能够遵守国际法避免升高紧张情势、希望各国呼应”南海和平倡议”以及我国对仲裁庭的判断既不承认，亦不接受。

　　国内各媒体见到外交部的声明之后纷纷加以报导，所下的标题有：”太平岛降格岩礁我不承认”、”菲律宾南海仲裁�%

来源时间：2016/5/4   发布时间：2016/5/4

旧文章ID：10194