莱特希泽：重建失衡的贸易秩序

（编者按：特朗普第一任期的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert E. Lighthizer）近日在《外交事务》期刊发文。莱特希泽指出，战后全球贸易秩序长期建立在一个幻象之上：只要美国开放市场，其他国家也会按照同样规则开放市场，全球贸易最终会实现共同受益。然而现实是，美国在持续贸易逆差中承担了制造业岗位流失、财富外流、产业能力削弱和工薪阶层困境加深的代价。在莱特希泽看来，特朗普以关税、产业政策、关键矿产储备和市场准入谈判等方式推动贸易再平衡，是美国拒绝继续维持旧体系幻象的开端。文章主张美国应以此为基础，推动建立一种以”平衡贸易“秩序，要求各国在总体贸易上保持相对平衡，并通过关税等机制约束长期顺差和掠夺性产业政策，从而取代已经失灵的旧全球贸易体系。

文章原标题为“The New Trade Order：Restoring Balance to a Broken Global Economy”，发表于《外交事务》杂志2026年5/6月号，于4月21日发布于《外交事务》杂志官网。）

在今年一月于瑞士达沃斯举行的世界经济论坛年会上，来自世界各地的数十位高级官员与刚刚乘坐私人飞机抵达的跨国公司首席执行官们一同出席，并为加拿大总理马克·卡尼的发言鼓掌，他们认为他是在“对权力说真话”。卡尼的讲话灵感来自瓦茨拉夫·哈维尔于1978年发表的一篇文章。哈维尔当时是一位捷克诗人和苏联体制的异议人士，后来在后共产主义时代成为本国的首任总统。这篇题为《无权者的力量》的文章，试图解释共产主义体制为何能够维系。文中，哈维尔设想了一个杂货商的形象：像周围所有店主一样，他在橱窗里挂着一块写有“全世界无产者，联合起来！”的标语——尽管他们没有一个人真正相信共产主义制度。哈维尔将这种状态称为“生活在谎言之中”，并认为，当这个典型的店主决定不再配合、将标语摘下时，苏联式的反乌托邦体制便可能走向终结。

卡尼此行正是要告诉其他各国领导人：他们同样“生活在谎言之中”。几十年来，他们宣扬自己信奉一个由美国主导的国际秩序和由美国主导的全球经济体系，但实际上并不真正相信——而加拿大已经不打算再假装下去。“我们正在把橱窗里的标语取下来，”卡尼宣称，并表示“强权国家”——尤其是美国——将经济一体化“武器化”，损害了包括加拿大在内的许多国家的利益。

卡尼试图把自己塑造成哈维尔笔下的杂货商，挑战一个空洞的神话，并摆脱一个压迫性但正在衰落的体系。但这种比喻恰恰本末倒置。在当今围绕全球经济秩序的争论中，最接近哈维尔这一原型人物的，并非卡尼，而是他批评的主要对象——美国总统唐纳德·特朗普。正是特朗普在十年前对既有经济秩序提出质疑，并借助对现状的不满浪潮入主白宫；也是他开辟了一条以更加均衡的贸易为基础的新路径；同样也是他，把那块“标语”从橱窗中取了下来。

特朗普的议程，代表着迈向更宏大目标的必要第一步：用一个建立在平衡、透明与主权原则之上的新体系，取代一个建立在幻象之上、且容易被滥用的陈旧贸易体系。

一个有缺陷的遗产

战后贸易体系通常被认为始于1944年在新罕布什尔州召开的布雷顿森林会议。该会议的目标是稳定国际货币体系，支持战后重建与发展，并促进全球经济增长和国际贸易。会议确立了国际货币基金组织以及后来发展为世界银行的机构。近四年后，全球经济结构的最后一块拼图在古巴提出——《哈瓦那宪章》的签署，旨在建立国际贸易组织。然而，美国国会并未批准该组织，因为美国领导人当时（也可以说是正确地）担心，这将使过多主权让渡给一个国际官僚机构。最终，这一设想演变为关税与贸易总协定（GATT），美国则选择加入。

GATT所推动的体系存在缺陷，但其成员大多是民主国家，并在经济中至少部分遵循市场原则。值得注意的是，该体系并未包括西方民主国家的地缘政治对手。

然而，在苏联专制体制崩溃之后，过度自信扭曲了这一体系。许多经济学家和商界领袖，被市场力量战胜共产主义的胜利所陶醉，将所谓的“自由贸易”视为善战胜恶的象征。结果，一种新的、极端的经济正统观念逐渐形成。在实践中，这种观念随着时间推移掏空了发达国家的工人阶层，同时使精英阶层受益；而发展中国家则只有在某种程度上“规避规则”时，才能从中获益。

20世纪90年代至21世纪初，美国一些目光短浅的领导人助长了这一进程。1994年，国会通过立法，推动建立了世界贸易组织，取代GATT。WTO拥有具有约束力的争端解决机制，使这一贸易机构在很多情况下成为一个为成员国创造新义务的“仲裁庭”。一年前，在乔治·H·W·布什政府的推动下，并在总统比尔·克林顿与国会共和党人的领导下，国会通过了北美自由贸易协定（NAFTA）。该协定实际上是在美加自由贸易协定基础上纳入墨西哥，尽管墨西哥的监管体系更弱、工资水平更低，这鼓励了企业迅速将生产外包。此后不久，国会又批准给予中国“永久正常贸易关系”（PNTR），赋予其不可逆转的“最惠国待遇”，并为中国于2001年加入WTO铺平道路——这些举措共同引发了所谓的“中国冲击”，最终导致美国近500万个工作岗位流失，并造成长达25年的相对缓慢经济增长。这种“超级全球化”，标志着布雷顿森林体系所建立的战后秩序开始走向衰落。

自由贸易的承诺建立在一个基本原则之上：一个国家进行出口是为了进口——也就是说，通过贸易提升本国及其贸易伙伴的生活水平。然而，到20世纪80年代，大多数国家已经得出结论：贸易逆差是不利的，而贸易顺差是有利的。持续的贸易顺差可以使一个国家变得更富有，因为它能够在海外购买资产，包括股权、债务、不动产和技术；而持续的贸易逆差则会使国家变得更贫穷，因为它以当前消费为代价，将资产所有权转移到海外。只有美国和一些其他英语国家未能形成这一判断。到20世纪70年代初，美国已从长期贸易顺差转为贸易逆差；到21世纪初，这些逆差规模已相当庞大；而近年来更是急剧扩大：从2020年到2024年，美国商品贸易逆差增长了40%，达到1.2万亿美元。

由于这些贸易逆差，美国已向海外转移了数万亿美元的财富。到2025年，美国的对外净投资头寸已达到负27万亿美元——换句话说，外国持有的美国资产比美国持有的外国资产多出27万亿美元。而这一差距在过去二十年中增加了超过20万亿美元。在转移这些财富的同时，美国也放弃了本国下一代从中获得收入的未来权利。著名投资人沃伦·巴菲特曾将这种状况比作一位农民出售自己的土地来维持当前消费：他或许能过上一段时间的好日子，但最终将既失去农场，也无物可用。

伴随财富外流，美国经济增长也趋于放缓。自2001年以来，美国年均增长率约为2.1%；而从第二次世界大战结束到2000年，这一数字接近3.2%。在2000年之前，美国大约每20年中有14年的GDP年增长率可以超过3%；而自2000年以来，这样的年份只有3次，其中一次还是疫情后的异常反弹。可以说，美国已经近19年未经历历史常态的增长——而美国国会预算办公室目前预测，2027年至2035年间美国年均增长率仅为1.8%。造成这一放缓的原因很多，但贸易逆差是主要推动因素之一。这在算术上并不复杂：净出口为负会直接拉低GDP。

随着贸易逆差扩大，美国还失去了数百万个优质岗位，主要集中在制造业。1999年，该行业就业人数约为1730万，与1970年大致相当；如今则约为1260万。生产率提升解释了其中一部分下降，但远不足以说明全部情况。与此同时，工资增长停滞。例如，过去25年中，实际家庭收入中位数仅增长约17%（按2024年美元计算，从约7.2万美元增至8.4万美元）；而在此前25年中，这一增幅是其两倍。

人们可以驱车穿过美国数百个城镇，亲眼看到曾经繁荣的工业社区如何逐渐衰落——这是就业流失和财富外流的自然结果。而对美国劳动者而言，其后果不仅仅是经济层面的。如今，大约三分之二未拥有大学学历（可作为工薪阶层的一个替代指标）的劳动力，其平均寿命比大学毕业者短8年；而在1992年，这一差距仅约2年半。这一现象在很大程度上源于经济学家安妮·凯斯与安格斯·迪顿所称的“绝望之死”——即自杀、药物过量和酗酒导致的死亡，这些问题在后工业化的美国社区中广泛存在。

自由贸易的“细则”

诚然，除贸易之外，还有许多因素导致了这种社会经济困境；同时，贸易也带来了一些积极影响。诞生于布雷顿森林体系的这一制度，加之美国的军事力量，在赢得冷战、开启一段相对和平时期以及巩固华盛顿的全球领导地位方面发挥了作用。与美国的贸易还帮助欧洲和亚洲在二战灾难后实现重建。然而，到了21世纪初，这一在某种程度上兼顾国内经济增长与国际发展的战后贸易秩序，逐渐演变为冷战后“超级全球化”的体系，抛弃了原有的约束，也暴露出其赖以建立的神话与错误假设。

其中首要的错误假设是：如果美国开放市场，使本国工业和劳动者暴露在全球竞争之中，其他国家也会采取同样做法。进出口将同步增长，所有国家的生活水平都会提高。其潜台词是，各国在组织经济时会遵守同样的规则。但现实情况是，正如经济学家迈克尔·佩蒂斯所详细论证的那样，“自由贸易”逐渐变成了美国充当“全球最后消费者”的委婉说法。如果其他国家通过产业政策在国内制造过剩产能，它们总可以依赖美国来消化这些产品。

因此，20世纪80年代和90年代的贸易谈判逐渐演变为一种奇特的仪式：各国官员口头上赞同自由贸易理想，并要求美国和欧洲市场保持开放——同时却维持自身的贸易壁垒。一些奇怪的概念也随之出现，例如给予自称“发展中国家”的国家“特殊与差别待遇”。各国往往通过宣称自己“仍在发展”，来规避新的限制；例如沙特阿拉伯便是如此，尽管其按购买力平价计算的人均GDP已高于许多富裕的西欧国家。

最终，人们逐渐意识到规则并未被平等适用：一些国家可以提高关税（并以其他方式保护市场），而另一些国家却不能。而这一现象背后的原因也逐渐清晰：各方心照不宣地承认，自由贸易本身并不能真正促进国家发展——除非允许某些国家“打破规则”。

问题不仅在于实践中关税政策的不一致，还在于人们误以为关税是贸易的主要障碍，甚至在这一判断早已不再成立之后仍如此认为。到20世纪70年代，大多数发达国家的平均关税已相当低，许多发展中国家也大幅降低了关税。真正更具破坏性的，是各国设置的非关税壁垒，包括扭曲性的税收制度（如提高进口价格、补贴出口的增值税）、受国家影响的银行体系（为出口行业提供低息贷款）、并非基于科学而是出于保护本国产业需要制定的环保与安全法规、偏袒资本方的薄弱劳工法律、通过货币贬值促进出口并抑制进口的政策，以及广泛存在的直接或间接补贴，这些都为本国产业提供了不公平优势。

数十年来，各国官僚试图就这些做法展开谈判。但到20世纪90年代，人们已清楚地认识到：由于这些措施深植于各国监管体系与社会结构之中，几乎无法通过谈判改变。国际贸易谈判也因此基本停滞。事实上，在过去几十年中曾每隔几年举行一轮谈判，而如今世界已经有25年没有进行真正的多边贸易谈判。在世界贸易组织成立初期，美国和欧洲国家在谈判中做出了不成比例的让步，以吸引欠发达国家参与；但随着时间推移，这种做法愈发困难——加入的贫穷国家越来越多，而富裕国家可供让步的空间却越来越小。同时，该组织日益“司法化”的性质削弱了妥协的动力：既然可以通过诉讼解决问题，又何必谈判？

随着各国开始依赖产业政策来维持持续的贸易顺差，自由贸易所造成的不平衡进一步固化。例如，德国在1990年统一后多年仅维持小幅顺差，平均约占GDP的0.5%；但在1999年采用欧元，并在2003年至2005年间对劳工法进行重大改革之后，这一情况发生了变化。由于欧元汇率反映的是整个欧元区的贸易状况，而非德国一国，德国的贸易顺差并未像本国货币那样推动汇率升值，这使其出口在全球市场上更具价格竞争力，同时也提高了进口商品对德国消费者的成本。劳工法改革则进一步偏向管理层，削减失业福利并抑制工资增长，从而同时降低生产成本与国内消费。结果是，在过去二十年中，德国的贸易顺差平均接近GDP的5%，规模惊人。

或许最典型的例子是日本：一方面宣扬自由贸易，另一方面却依赖产业政策。在20世纪70年代和80年代初期，东京通过压低汇率、向企业提供大量补贴、为制造业提供无息贷款，并在很大程度上保持国内市场封闭，使日本商品——包括机床、钢铁、电子产品、汽车和半导体——大量涌入全球市场。这一成功产业政策的主要受害者正是美国。随着日本企业崛起，美国企业则遭受冲击。作者回忆，在2017年与日本高级官员的一次会谈中，对方展示了一系列图表，说明中国如何通过操纵汇率、提供补贴以及依赖国有企业来利用自由贸易体系、冲击其他经济体。作者则微笑回应说，在20世纪80年代他担任美国副贸易代表时，也曾用非常类似的图表来解释日本的行为。

尽管如此，这场被称为“以规则为基础的国际贸易体系”的歌舞伎式表演，本可以再维持一二十年。旧体系在理论上提供了廉价商品，尽管它以牺牲美国的工业韧性和摧毁美国就业为代价。但在21世纪初，随着中国登上舞台，问题的性质发生了剧烈变化。中国的共产主义政府不仅使用了日本曾采用的所有手段，还加入了新的工具，包括经济间谍活动和技术窃取。中国官员展现出的政策集中度、组织能力、操控程度以及补贴规模，都是前所未有的。国际货币基金组织的一项最新研究发现，中国对某些关键产业的补贴约占其年度GDP的4%，即每年约8000亿美元。作为对比，这一规模仅略低于瑞士一整年的国内生产总值。简而言之，曾经在自由贸易中受损的国家，其处境已经从“千刀万剐”变为“迅速宰割”。

平衡之道

正是这些滥用行为，让唐纳德·特朗普在抱怨美国“被占便宜”时有了现实依据。他的应对之策是开始构建美国的产业政策。去年，他对几乎所有国家加征关税：对与美国存在贸易顺差的国家征收较低关税，对中等顺差国家征收更高关税，而对那些采取最激进、最具掠夺性产业政策的国家征收最高关税。今年2月，最高法院裁定特朗普依据《国际紧急经济权力法》设立关税的做法存在错误。我认同三位持异议的大法官的观点，即该法律赋予总统在应对其去年宣布的国家紧急状态（源于与外国的贸易失衡）时征收关税的权力。多数意见则不同意，但这一裁决似乎并未显著削弱总统在贸易问题上的谈判筹码，目前政府正尝试依据其他由国会明确授权行政部门征收关税的法律条款来推进政策。

但关税只是特朗普战略的一部分。他还与多个国家达成协议，为美国农产品及其他商品开拓新市场，并获得了许多国家对美国工业进行大规模投资的承诺。为减少对“敌对国家”关键矿产的依赖，他建立了近120亿美元的“战略关键矿产储备”，投入数十亿美元推动公私合作开发矿山与加工设施，并与盟友达成协议共同开发相关资源。其结果是，一个相对连贯的防御性经济方案逐渐成形，既回应了他国扭曲性的经济政策，也在为美国构建经济安全。

这些举措可能使美国更接近一个更具雄心的目标：建立一个新的全球贸易秩序，由华盛顿的主要自由民主贸易伙伴共同达成，并通过国际协议与美国法律加以确立。将“标语”从橱窗中取下、拒绝旧体系只是第一步；下一步应是构建新体系。

新秩序的首要目标，必须是保障经济与国家安全。这意味着防止美国财富流向任何地缘政治对手，也意味着维持政府项目，以确保关键与战略性产业能够发展壮大并达到世界领先水平。对于涉及国防及相关领域的产业而言，一个限制补贴与保护措施的国际规则体系，并不符合任何国家的利益。美国必须能够生产先进战斗机和轰炸机、导弹系统以及高端防空体系；同时也必须具备生产半导体芯片、制造构成这些装备的钢铁与铝材，以及建设相关工厂的能力。

新贸易体系的第二个目标，应是确保强劲的经济增长——更重要的是，让增长成果惠及整个国家，通过为绝大多数公民创造有意义且高薪的就业，实现收益的公平分配。劳动所得的增长至少应与资本收益相当。新体系还应在不损害其他目标的前提下，优先降低普通美国人的生活成本。最后，这一体系必须被视为公平——只有当劳动者相信它对自己有利时，它才能持续存在；它不能固化一个小而永久的精英阶层。

实现这些目标的路径，是依托“贸易平衡”这一更广泛的原则。这并不意味着每一对双边贸易关系都必须实现平衡——在某些情况下，长期的双边不平衡对双方都有益。但每个国家都应承诺在总体国际贸易中保持平衡，这不必逐年实现，因为某些特殊情况可能使某一年度的逆差无害，但应在一个相对较短的周期内（例如三年）实现平均平衡。

在这样的体系下，通过明确的基准，贸易的收益将对所有参与者最大化。各国可以自由调整政策，以实现政治与社会稳定所需的目标，但不得将这些政策的成本外部化。消除长期性失衡将带来全球性益处，并确保资源在全球范围内更有效配置。同时，这也将对掠夺性和扭曲性的经济行为形成惩罚，例如中国国内资源的严重错配，这种错配已经损害了其他国家经济，使其难以合理配置自身资源。

参与国需要建立客观方法来确定彼此的进出口规模。实现贸易平衡的国家，将在成员之间享受低关税待遇；而那些在一段时间内维持顺差、违反协议的国家，则将面临更高关税，直到其恢复平衡。最不发达国家则可在短期发展需要下继续维持贸易逆差。体系之外的国家，则将面对更高关税。

原则上，这一体系对所有国家开放。长期维持顺差的国家必须做出选择：要么同意实现贸易平衡，要么面对更高关税，从而其顺差最终也会消失。大多数国家可能会选择加入。但很难想象像中国这样的国家会接受这一要求贸易平衡的制度。即便中国愿意加入，其他成员也需要权衡：纳入一个具有进攻性、极权性质、马克思列宁主义体制的国家，是否符合自身利益，或是否会带来不可承受的风险。例如，将关键供应链交由地缘政治竞争对手控制，是否符合任何国家的利益？类似的问题同样适用于是否纳入伊朗、朝鲜和俄罗斯。

除了关税之外，这一新体系还可以考虑至少两种执行机制。一种是要求任何希望进口商品或服务的企业，必须从本国出口商处购买等值的“配额证书”。包括沃伦·巴菲特在内的一些人曾提出这一方案，以实现贸易平衡。但在实践中，这种机制可能过于繁琐、官僚化。另一种设想是允许各国央行对所有流入投资征收“市场准入费”，从而降低顺差国家的收益，逐步压低逆差国家的货币价值并实现平衡。但这一方法较难解释，且可能被视为对外资征税，从而不受欢迎。相比之下，关税更具灵活性、易于执行，而且各国已有现成法律框架，因此是最简单的工具。

在实际操作中，各成员仍将维持现有的基本贸易承诺。“最惠国待遇”和“国民待遇”等基本原则仍将延续——这些原则确保各国在贸易中一视同仁，并对外国企业给予与本国企业同等对待，是旧体系的基石，在新体系中也将继续适用。参与国还需遵守透明度和公平竞争等规则，例如公布监管规定以及保护专利。至于哪些现有承诺应纳入新体系，还可通过进一步谈判确定。

一个以贸易平衡为核心的新国际贸易体系，将有助于在全球范围内更合理地分配资源，为参与国家带来更广泛共享的收益，并提升可预期性。各国经济部门的发展将更多遵循供需规律，并在必要时由政府进行调整，以维护社会稳定。这一体系将阻止财富流向华盛顿的对手，同时也会对盟友的“以邻为壑”产业政策施加压力。贸易平衡将使各国政府能够采取促进高薪就业的政策，而无需将成本转嫁给他国。

建立新的国际体系从来都不是一件容易的事。在这一过程中，顺差国家会加以抵制，而逆差国家中的部分企业与利益集团也可能附和其观点。中国可能反对这一安排，不仅因为它会削弱其掠夺性的经济模式，还因为它可能增强西方民主国家之间的凝聚力。但中国的反对不应成为维持现状的理由。相比之下，一个新的合作性体系，将远优于当前全球主要经济体（不仅是美国，还包括墨西哥、欧盟等）为削减贸易逆差、应对不公平行为而采取的零散措施。

特朗普已经将美国橱窗中的“标语”取下。回头路已不存在，前方的路径也已清晰。