东南亚与拜登政权下的美国——从期待到迷惑
作者： 来源：欧亚系统科学研究会
自拜登执政以来，东南亚一直是其“印太战略”的重要组成部分。拜登政府制定并实施了多项政策以推进“印太战略”的落实。但对此，东南亚国家并非全盘接受。当前美国-东南亚之间期望与现实的落差正在凸显，基于对该问题的认识，本文研究了拜登政府的东南亚政策、尤其是对东盟政策以及东南亚各方的的因应，并对未来进行展望。
一、东南亚对美国的看法——拜登政府成立之初的高期望值
在拜登政府执政之初，东南亚强烈期望美国更加深入地参与东南亚地区的事务。新加坡东南亚研究所在2020年底至2021年初对东南亚的学术、商业、媒体和政府官员进行了民意调查。调查结果显示，77%的受访者表示在特朗普政府时期，美国在东南亚的参与度在“减少”，只有10%表示在“增加”;而在拜登政府时期，情况正好相反，7%的受访者表示美国的参与度在“减少”，69%表示在“增加”。同样，当被问及美国是否是一个可靠的战略伙伴时，肯定回答的受访者比例从上次调查的35%大幅增加到55%。
对拜登政府的期望，实际上是对奥巴马政府时期美国的怀念。当时，美国加深了对东盟多边主义的参与，加入了《东南亚友好合作条约》(TAC)，成为东亚峰会(EAS)的正式成员，奥巴马总统每年都会访问东南亚，出席东亚峰会。此外他还积极开展经济合作，启动了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，并寻求在包括东南亚在内的整个印太地区建立一个多边经济合作框架。人们对曾在奥巴马政府担任副总统的拜登寄予厚望，希望他能“回归”奥巴马时代，扭转特朗普总统对东南亚和东盟的消极冷漠政策，包括退出跨太平洋伙伴关系协定和不参加东亚峰会。
二、拜登政府的东南亚政策——矛盾且混乱的信息
不同于东南亚对拜登政府寄予的厚望，拜登执政的前六个月，美国对东南亚没有任何具体的外交行动。上任之初，拜登政府忙于重新加入《巴黎协定》、重返世界卫生组织、重建与欧洲的关系以及加强与“四方伙伴关系(QUAD)”国家(美国、日本、印度、澳大利亚)的关系，没有留下任何空间将外交资源分配给东南亚。这表明，东南亚并不是拜登外交的重中之重。
在东南亚被“忽视”了6个月之后，拜登政府对东南亚的外交终于正式开始，似乎是为了弥补最初的拖延，拜登政府的外交动作十分频繁。首先，2021年7月，美国国务卿布林肯与东盟国家举行了一次特别外长在线会议，当月晚些时间，国防部长奥斯汀访问了新加坡、越南和菲律宾，在菲律甚至还与杜特尔特总统正式确认了访问部队协议(VFA)的延续。同年8月，哈里斯副总统再次访问了新加坡和越南。而且，为维持平衡，国务卿布林肯在12月还访问了印度尼西亚和马来西亚(他本计划访问泰国，但由于新冠肺炎疫情的局势恶化而取消了)。
拜登总统本人则于10月在线上出席了美国-东盟峰会。然而，他本人对东南亚的正式访问仍未展开，除与印度尼西亚和新加坡之外也没有同其他东南亚国家举行任何双边峰会。
美国在东南亚开展密集外交的同时，加强与印太地区小型双边关系的趋势也日益明显，这也引起了东南亚方面的一些困惑。
在2021年3月在线举行的“四方伙伴关系”峰会上，四国同意加强在新冠病毒疫苗、气候变化以及关键和新兴技术方面的合作，将“四方伙伴关系”从安全保障合作，重新定义为一个更全面的合作框架。东南亚对这一举措的反应普遍良好。根据新加坡东南亚研究所在2021年底进行的一项调查，近60%的受访者赞成东盟与“四方伙伴关系”国家之间的合作，只有十几人表示明确反对。“四方伙伴关系”的质变，淡化了“四方伙伴关系”遏制中国的色彩，在一定程度上符合东南亚方面的意图，有利于促进东盟和“四方伙伴关系”之间的合作。
另一方面，2021年9月，鉴于东盟对“东南亚无核区”的共同理解，以及对中美不断加剧的紧张局势，将破坏包括东南亚在内的整个印太地区的稳定的认识，美、澳、英三国宣布启动三边安保联盟协定(AUKUS)，建立一个以美国和英国向澳大利亚提供核潜艇技术为核心的合作框架。这引发了印度尼西亚和马来西亚新的担忧，由于中美不断加剧的紧张局势，他们对包括东南亚在内的整个印太地区的不稳定感到焦虑。相比之下，越南和菲律宾两个南海主权声索国，以及寻求加强美国在该地区军事参与的新加坡，都表示支持或接受三边安保联盟协定，并认为这是一个有助于地区安全的框架。
此外，拜登政府对民主标准的强调已经“筛选”了东南亚国家：只有三个国家——印度尼西亚、马来西亚和菲律宾，被邀请参加于2021年12月举行的民主峰会。越南自不必说，但与马来西亚政治体制相似，且与美国签署战略框架协议的新加坡也不在邀请之列。美国负责外交事务的助理国务卿在安抚盟友时说，这次峰会并不涉及美国与亲密伙伴的关系强度。但基于民主标准的选择仍对东盟的团结和美国-东盟合作产生了负面影响。
在白宫2022年2月发布的《印太战略》中，美国的态度发生了扭转，强调支持东盟的重要性和中心地位，将东盟抬为“地区架构的中心”，宣称“一个强大而独立的东盟将领导东南亚”。
总体而言，拜登政府的东南亚外交由于力度过大，导致东南亚接收到各种相互矛盾的信息。如民主主义的理想和现实、对中国软硬施策、多边主义、小型双边合作和双边关系。事实上冲突矛盾的信息正是拜登政府平衡各种对立面的试错过程，但这也导致东南亚对美国的意图及其同东南亚交往的意愿感到困惑。根据新加坡东南亚研究所在2021年底进行的调查结果，东南亚人对美国的信任度从上一次调查的55%下降到43%。
三、美国-东盟领导人特别会议
随着美国-东盟特别峰会的举办和共同声明的发布，美国对东南亚的外交信息再次得到梳理。自特朗普政府时期至今，峰会被多次推迟，最终于2022年5月在华盛顿举行。这是自2016年2月奥巴马总统主持会议以来，美国总统与东盟国家元首的第二次面对面会议。峰会共有8位东盟领导人出席了会议，包括担任2022年东盟轮值主席国柬埔寨的首相洪森。缅甸军政府未受到峰会邀请，菲律宾总统杜特尔特则因总统竞选缺席，由外交部长罗克珊代替。
共同声明指明拜登政府对东南亚外交的基本立场，全面覆盖了8个合作领域：新冠疫情对策、经济合作、海上安全、人文交流、湄公河、科技、气候变化和信任建立。该安排考虑到东盟的偏好，将新冠疫情对策和经济合作放在首位。而包括南海问题在内的海上安全则居于次要位置。双方还确定了关于缅甸和乌克兰局势的声明，重申东盟对缅甸局势的五项共识承诺，并重申尊重乌克兰的主权、政治独立和领土完整，但没有指名道姓地谴责俄罗斯。
除此之外，与中国和澳大利亚相同，美国将与东盟讨论缔结全面战略伙伴关系。东盟欢迎美国任命一名东盟大使，该职位自特朗普时期以来一直空缺。总体而言，此次东盟峰会加深了双方的相互了解，确立了目前被认为是最佳的基本合作政策。
四、挑战和前景
未来深化东南亚和美国务实合作仍面临如下挑战。
第一，美国对东南亚政策的一致性。美国的外交政策受每届政府的政策和总统的个人喜好影响较大。尤其是特朗普政府坚持双边贸易不平衡、无视东盟的多边主义的东南亚政策，给美国东盟关系带来创伤。虽然拜登政府的政策方向总体上符合东南亚的意图，但根据即将到来的中期选举和下届总统选举的结果，美国的东南亚政策可能再次发生重大变化，东南亚对此表示担忧。
第二，美国提出的印太经济框架(IPEF)。东南亚一直渴望参与美国主导的经济合作框架，因为美国是世界上最大的经济体，也是东南亚国家最大的出口目的地。尽管由于印太经济框架不包括进入美国市场，对东南亚而言仍存有遗憾，但文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南7个国家已经表明了参加意愿。印太经济框架是否会成为与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《区域全面经济伙伴关系》(RCEP)并列的全面有效的合作框架，还有待观察。重点是框架能否能使东南亚国家有效地对冲其相对于中国的经济地位。
第三，美国民主主义的理想与现实之间的差距。在东南亚国家，特别是在缅甸，其政治转型受阻。为与这些国家的执政当局建立合作关系，以期借此制衡中国，美国方面需要采取务实的对策。然而，如果因此导致对中策略与中美合作停滞不前，东南亚与美国合作的局限性和挑战就会显现。
学人简介：李益璐，云南大学外国语学院硕士研究生
编译文章：东南亚与拜登政权下的美国——从期待到迷惑
作者：防卫研究所地区研究部亚洲•非洲研究室主任;庄司智孝
来 源：https://www.spf.org/iina/articles/shoji_19.html
来源时间：2022/8/25 发布时间：2022/8/25
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