“胡萝卜加大棒”——美国对外安全援助的再思考

作者：  来源：上海美国研究

前言

对外援助是美国提升影响力、赢得大国竞争的重要组成部分。拜登走马上任后，高调宣告“美国回归”，积极修复与盟友和伙伴之间的关系，试图重塑美国的软实力、夯实全球领导力。虽然拜登政府尚未出台系统的对外援助政策，但从目前拜登政府有的放矢、收放有度的援助思路来看，拜登政府的援助原则大概是回归现实主义，努力寻求战略目标与资源手段之间的平衡。

俄乌冲突仍十分焦灼。在乌克兰首都基辅遭遇一系列挫败后，目前俄罗斯已将其大部分兵力转移至乌克兰东部的顿巴斯地区，等待后续作战指令。美西方在这场军事冲突中的目标似乎已从防止乌克兰败得太快向协助乌克兰争取胜利方向转变。目标转变的底气除了美西方对俄罗斯发起的广泛金融制裁和进出口管制之外，还得益于美国对乌克兰的大额安全援助。

实际上，美国每年都向其他伙伴提供大约200亿美元的军事援助，而这些援助的实际效果参差不齐。对此，美国陆军步兵军官杰里米·格温(Jeremy Gwinn)近日在美国军事评论网站War on Rocks登载文章，从历史事件出发，详细分析了美国对外安全援助情况。格温认为如果从美国国家利益和受援国获得的成果角度来评估，美国的很多对外安全援助都达不到标准。文章主要内容如下:

安全援助的内容及主要形式

“安全援助”通常是指在美国《对外援助法》(Foreign Assistance Act)和《武器出口管制法》(Arms Export Control Act)授权下的一套特定援助款项。这些项目由美国务院和国防部合作监管，重点是加强受援国的军事和安全力量。当安全援助发挥作用时，它能为受援国提供解决内部不稳定以及威慑和防御外部对手的工具，降低未来需要美国直接干预的可能性。它还有助于美国保持在基地准入和飞越领空方面的特权，加强双方军队的互操作性，激发两国军方发展私人关系。

尽管国会每年都批准安全援助计划，但它几乎从未提供过官方指导，各机构在很大程度上都无法弄清楚执行安全援助的细节。实践中，安全援助计划是通过美作战司令部、美国务院、美国防部以及驻在受援国的美国大使馆之间相互协调设计而成。计划最前端的分配任务是由美国在世界各地的大使馆安全合作办公室完成。

传统安全援助的缺陷及历史教训

安全援助会产生一个典型的委托代理问题。委托人与其代理人之间存在信息不对称的情况。代理人天生比委托人更了解本土状况。代理人作为理性行为体，在没有其他激励措施的情况下，会按照有利于自身的原则行事。委托代理中利益的错位程度越大，后续产生的问题就越多越复杂。

幸运的是，这并非不可逾越的障碍。“胡萝卜加大棒”(carrot-and-stick)是实施安全援助的惯常手段。提供武器、设备或其他形式的安全援助可以成为一种有效的激励措施，即“胡萝卜”，相应地，拒绝提供或扣留上述物品便是“大棒”。这种方式最成功的例子是二战后美国援助菲律宾平定虎克军(Hukbalahap)叛乱一事。【编者注：二战期间虎克军为抵抗日军而生，后斗争延续到反对菲律宾政府的叛乱中。菲总统拉蒙·麦格塞塞(Ramon Magsaysay)在美国的支持下进行了系列改革措施，最终击败虎克军，取得了军事胜利。】

然而，使用援助作为激励机制的方法也并非总能奏效。越南战争期间，美国将安全援助作为诱饵，试图说服南越吴庭艳及其继任者实施政治和军事改革。尽管美国安全援助不断涌入，却仍挽回不了美国及其南越代理人败北的事实。

2003年至2011年美国在伊拉克的经历与越南相似。此间，提供无条件的安全援助仍是美国的默认选项。然而，时任伊拉克总理的努里·马利基(Nouri al-Maliki)非但没有对军队进行非政治化改革，反而继续将其作为自己的斗争工具。美国投入的数亿美元援助并没有换来渴望看到的结果。

从历史经验来看，美国的安全援助原则可以总结为优先考虑“建设受援国的能力”，但这一原则存在两个主要缺陷：首先，该原则忽略了受援国潜在的制度性弱点。在此情况下，援助可能会使腐败等内生问题变得更糟。其次，重视能力建设还忽视了上文提到的委托代理问题。美国假定只要对受援国进行了足够多的培训以及完成了相应关系的建立，军队就会以符合美国利益的方式自愿改革。事实证明，这不过是一厢情愿。

发展有条件的对外安全援助

综上所述，美国目前并没有从对外安全援助中获得最大收益。对此，美国应该给援助附上先决条件，使其成为实现受援国国防机构改革和美国更广泛政策目标的杠杆。当然，不乏反对添加条件的呼声。

反对论点之一：在大国竞争时代，如果美国坚持以有条件的援助换取并不受欢迎的政体和军队改革，俄罗斯、中国或其他竞争对手或许能轻松填补美国与伙伴国之间的合作缺口。

反对论点之二：在等待改革发生的同时，不能让受援国失去关键能力。美国对外安全援助的目的应该是通过提供更优的激励制度来改变受援国的行为，而非威胁其生存安全。在危机情况下，改革不能等待，乌克兰危机就是最好的印证。

结语

美国为乌克兰军队提供武器和装备是当前对外安全援助最抢眼的例子，但它并不能代表美国在世界其他地区开展的日常安全援助工作。因为在大多数情况下，美国的合作伙伴面临的最大威胁并非外国军队，而是需要改革但却缺乏适当激励措施的国防机构。改进美国的安全援助方式是创造这种激励机制的主要方式之一。

本文主要摘译自War on the Rocks官网，文章原标题为Sweeter Carrots and Harder Sticks: Rethinking U.S. Security Assistance。

来源时间：2022/4/29   发布时间：2022/4/29

旧文章ID：27541