拜登行政令：“笔杆司令”能否“签”出政策改革
作者： 来源：海国图智研究院
本文作者：
郭雷 海国图智研究院研究助理
本文审校：
葛健豪 海国图智研究院助理研究员
自1月20日以来，拜登作为总统上任已有一月之久。在这一个月中，被特朗普戏称为“瞌睡乔(Sleepy Joe)”的拜登可谓是在签署总统行政令上表现得十分“清醒”且活跃。在上任的第一天，拜登创纪录的一举签下了17项行政命令。截止目前，拜登签署采纳的行政举措数量已经达到了52项。
拜登用一支笔杆挑起了其政府颁布新政和改革的大数职责，但同时也为自己带来了反对的声音。《纽约时报》在1月27日发表了一篇评论文章，“放慢总统行政举措的采纳吧，乔(Ease Up on the Executive Actions, Joe)“。文章指出拜登应该更多的通过国会立法的形式去推进其政府的新政。而国会参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)也批评拜登大量使用行政命令的行为无异于“独裁者”的行径。拜登是否像部分媒体、民众及共和党人所指责的那样过度依赖总统行政令，甚至有滥用行政令的嫌疑?拜登为何选择在上台初期就以大量签发行政命令的方式推行新政及改革?相比起同样被诟病过度使用行政命令的特朗普，拜登的行政命令又有何不同，而他又是否能“签”出美国政策改革?
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行政命令：美国总统的令箭
“行政命令“一词总是在现今各种谈论美国政治的媒体文章及学术和社会场合中出现，那么它实际到底指代的是什么?
其实，“行政命令(Executive Order)”是一种相对特定的用于规制行政活动的总统指令，但当今大众语意上的“行政命令”在多数情况下其实拢共包含了：“行政命令(Executive Order)”、“总统备忘录(Presidential Memorandum)“以及”总统声明(Proclamation)“这三种总统有权签署的行政举措。
三种举措被大众统称为“行政命令”的举措在被总统签署后都将带有法律的效力，用于拓展或限制政府部门的权限以及颁布或废除相关政策。不过，和行政命令相比，总统声明多数时候针对的是政府外的事务，并且常带有象征性而非实质性的意义。像是拜登在一月底签署的《新型新冠病毒总统声明（Presidential Proclamations on Novel Coronavirus）》就不带有任何的政策执行方面的意义，更多的是拜登就新型新冠病毒这一公共政策事件发表的声明及意见。
而总统备忘录则是在签署后不需要像行政命令一样附带预算影响声明(Budgetary Impact Statement)就可以发挥其效力。预算影响声明是美国行政机构用于告知国会和财政部门某项行政命令将如何影响政府预算分配的文件。所以换句话来说，如果总统想要颁布的行政举措或政策变革不会直接带来任何预算上的影响，总统就会多数使用总统备忘录的形式来颁布此种命令。拜登在1月28日签署的《关于保护国内外妇女健康的备忘录(Memorandum on Protecting Women’s Health at Home and Abroad)》，就只是宽泛地要求了美国政府需要在工作过程中保证妇女的健康利益。但这个命令具体该由什么部门来执行、怎样执行、以及执行时会产生什么样的预算影响，都是具体的执行部门而不是拜登的白宫需要考虑的问题。
行政命令在签署上不需要经过除总统外其他人的授权。并且在国会立法推翻行政令、具体行政令的效力到期、另一任总统推翻此前总统颁布的行政令或者最高法院判处具体行政令违宪这四种情况发生之前，签署行政令的效力就会一直存在。也正因为如此，行政命令一直以来都是美国总统推行政策的一支最直接，最快速的令箭。
历史上，林肯正是通过行政命令最终宣布了黑奴的解放。而小罗斯福创立公共事业振兴署(Works Progress Administration)推进美国现代化基建、杜鲁门在军队中消除种族隔离，以及林顿约翰逊消除雇佣过程中所存在的性别歧视等举措，都是通过行政令而实现的。不过因为行政命的颁布与总统对于政治时局的把握及他们的政治立场直接相关，行政命令所带来的也不尽是正面的影响。像是小罗斯福在1942年签署的《9066号行政命令》就将12万左右的日裔美国人从他们的集居地移到了有军事监管的“拘留营(Interment Camp)中，为日裔美国人在美国的发展留下了一段被排斥的历史记忆。
由于行政命令仅靠总统的一个签名就能发挥巨大效力，其作为一种总统权力同样在一定程度上其实颇受美国社会的忌惮。行政命令的执行形式与权力范畴使行政命令在一定程度上跳脱出了美国的“三权分立”系统，并使总统在其签署的行政令还未被推翻之前能在相关议题上实现全面掌舵，甚至能过通过颁布行政命令的举措暂时取代国会的立法职责。这也是为何美国社会长久以来会如此忌惮与行政令有关的权力滥用，担心这一权力的使用对美国政体及社会的稳定造成威胁。乃至部分群众甚至因此将行政令本身和权力滥用划上等号。这也是为什么奥巴马、特朗普、以及现任总统拜登会因大量签署行政命令而被人诟病。
事实上，美国宪法中并没有任何明确语言表明允许总统使用行政命令。于是，美国最高法院就此承担了判决总统是否有权颁布各项具体行政命令的把门关。而最高法院仅是规定只要具体行政命令不违反美国宪法，总统签署该项行政命令的行为就不会在法理上被判定为越权。最高法院判定某项行政命令违宪的情况并不常见，所以对于总统签署行政命令是权力滥用的指控很多时候只能沦为美国社会中对于总统权限及政治体系的反思，以及政坛中抨击不同观点和制衡总统权力的话术。总统还是会很多地依赖行政命令来进行执政。
“快准狠”的拜登行政令
自小罗斯福在其第一个任期的100天内通过15个大型法案和73条法律，创下自他以来的总统在上任初期的立法数量纪录以来，总统上任百日内能拿出何种政绩就成了衡量总统执政效率的一大标准。拜登在就任后后亟需面对的例如种族急剧分化、警民矛盾升级、新能源产业推进等需要一定的美国政治及社会变革才能得以解决的问题。所以拜登选择使用行政命令这种手段快速推进变革。在上任后的一个月中就已经通过行政命令决定了其政府气候政策及种族和性别平权政策的框架。而只有在百日内在重要议题上拿出政绩，拜登才能实现对选民的承诺。这也将关乎拜登是否能稳固自己和民主党的支持率，以确保未来选举中民主党还能继续占据优势，从而保持其党派的全面或大幅度掌权，为拜登后期的执政减小阻力。
拜登目前签署的行政令的另一大特性就是“准”。他的行政命令精准对标特朗普此前颁布的各类行政命令和法令，以此消除特朗普政府的残留影响并做出政治宣言，试图更公开地表明自身与特朗普的不同，让选民相信他将为美国社会带来与特朗普执政四年不同的新风貌。
拜登曾公开表示，他签署的行政命令的作用大多在于：“挽回特朗普签署的行政命令所造成的伤害“而不是”启动任何新的法律“。也正如他所言，拜登在上任第一天内签署的17项行政命令中，近一半命令都旨在撤销特朗普此前颁布的行政命令。
事实上，通过颁布行政命令来撤销前任总统签署的行政命令的例子并不少见。这种情况在两任总统分别来自不同政党的局面下则会变得更为显性。像是共和党出生的里根在他上任的第一年内就推翻了29项民主党总统卡特所颁布的行政命令。克林顿在成为总统的第一年中推翻了老布什的21项行政命令，而这个数据又被在他之后当选的小布什以在第一年中推翻他颁布的25项行政命令而超过。特朗普也在第一年内推翻了15条奥巴马此前颁布的行政命令。正是因此，颁布行政命令的举措其实可以被视作为一种历任总统通过笔杆而进行在政治立场、意识形态以及执政手腕上的跨时空互搏。
拜登颁布的《关于允许所有符合标准的美国人从军的行政命令(Executive Order on Enabling All Qualified Americans to Serve Their Country in Uniform)》正是直接对标了特朗普此前颁布的禁止变性群体从军的法令。在内容上拜登直接废弃了特朗普对于变性群体从军的限制。并且，拜登也借由此份行政令表明了他与特朗普不同的，对于性少数群体的支持态度。同时，相比起颁布变性群体从军禁令以维持保守派选民对自己的支持的特朗普，拜登对标特朗普禁令的行政命令同样是其稳定性少数群体这一民主党铁票仓的举措。
这样精准对标特朗普政策的拜登行政命令还存在于环境、移民、种族事务等领域中。它们除了是对于特朗普政策的直接推翻，还是拜登与特朗普之际总统执政手腕的一场隔空较量。同样以两人在变性群体是否能从军的这个议题上采取的不同举措为例，特朗普之前的举措更多得是从其个人立场出发，在颁布之初并未获得其内阁的一致支持。特朗普本想在2018年2月就让禁令生效，但时任特朗普政府的国防部长吉姆·马斯蒂(Jim Mattis)却下令要求国防部进一步研究这项其实已经经过特朗普政府广泛评估的政策。而这种来自于马斯蒂的变相不支持，一直使禁令拖延到了2019年4月才正式生效。
反观拜登颁布的允许变性群体从军的行政命令则是在签署后就立马得到了其国防部长奥斯丁(Austin)与其余内阁成员的一致叫好，是一份获得其政府普遍支持的命令。并且拜登的该项行政命令在社会上也获得了广泛支持，不同于特朗普此前的禁令被四项来自社会组织的指控所反对。二人举措所得到的从政府到社会层面的不同反响，似乎也说明了拜登作为华盛顿“过来人”，相比起特朗普那样的“局外人”在使用行政命令这种政治工具之时或许更为得心应手。对比特朗普直接宣之于纸与口上的右翼政治，拜登更多的是在结合当前美国社会大部分群众在平权问题上的空前热情以及对特朗普政府还未消散的不满来推进相对激进的左派社会和政策改革。所以拜登的执政手腕相较于特朗普可谓是更为审时度势且成熟。
最后，拜登颁布的部分行政令中所推进的改革力度强，也造就了其行政令狠厉阻击当前社会问题的这一大特点。并且其部分行政令在执行开销上也无异于让美国政府“狠”砸钱。拜登颁布的一项有关于移民的行政命令中，要求美国政府帮助被特朗普的“零容忍”移民政策所分开的移民父母及其子女。该行政命令在执行层面上需要美国政府重新整理600多位移民儿童的资料，并从本来就有许多错漏的信息中寻找他们父母的踪迹。这样的命令所带来的工程量和花费无疑是不小的。而拜登在上台第一天就签署的经济刺激行政命令则是直接就要求了美国政府拨款近两万亿美金用于为美国居民在疫情中提供经济支持。此条行政命令同样要求了农业部考虑在美国补充营养协助计划(Supplemental Nutrition Assistance Program)这一食物救济计划中提供15%到20%的救济增长。所以这也无疑是要让美国政府在疫情补助上花费一大笔预算。
立法阻塞中的“弯道超车”
其实，以上提到的拜登借由行政命令推进的改革与新政本该可以通过国会立法的方式推进。拜登当前之所以选择使用行政命令作为推进其政府新政的主要手段，一大原因在于国会面临的立法阻塞。
皮尤民调中心的研究表明，随着党派极化的加剧，自2011年以来，国会中民主党和共和党的议员存在的立场重合基本消失殆尽。而党派偏见(Partisanship)作为美国政坛的一大“老大难”问题，不仅帮助加剧了党派极化，还在此过程中进一步固化了两党人士在立法事务中会优先思考党派利益，支持其党派固有的政治立场的行为模式。于是，导致了国会两党议员越来越难以在存在党派争议的议题达成一致，通过相应的法案。
这也就是为何在这种国会作为立法机构都将政治置于立法工作之上的状况下，本该主导行政体系的总统开始选择使用签署行政命令这一方法加速政策的制定及推进。而根据澳大利亚新闻评论网站—对话(The Conversation)所提供的数据：二十一世纪的历任总统每年通过行政命令来制定或推进的政策数量分别为：小布什36项、奥巴马35项、以及特朗普55项。
但是，既然民主党在如今已同时拿下了国会两院的多数席位，立法阻塞为何还在持续，以至于拜登竟需要在民主党全面掌权的局面下继续使用行政命令来代替部分国会的职责?这是因为，立法阻塞的本质其实和两党无法投票通过法案这一结果的关系不大，而是和阻碍议案通过的一系列政治手段更为相关。而共和党将继续使用政治手段阻塞民主党在国会的立法渠道。
民主党目前掌握着参议院半数的席位，加上平票时副总统哈里斯作为参议院议长有权在平票时投出的决定性一票，民主党才勉强在参议院维持着比共和党多一票的席位优势。但是，在议案能够顺利进入投票程序之前，需要五分之三以上，也就是超过60位的参议员同意结束对于该项议案的辩论程序，并将其送入表决流程。而只有在表决流程中的议案才可以接受投票。所以，这也就意味着共和党议员只要不投票结束辩论程序，就可以让拜登的议案无法获得足够的票数从而一直无法被推进到投票表决的环节中。共和党也就可以以此实现对于拜登政策的立法阻塞。这种实现立法阻塞的特定政治操作被称作为”冗长辩论(filibuster)“。而面对冗长辩论，拜登的议案将无法进入表决程序，那民主党靠着哈里斯在参议院掌握的那一席决议上的投票优势甚至都将在这种情况下失去的它存在意义，无法在拜登政府在国会通过法案一事上起到任何帮助。
而且，现任参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔正是使用冗长辩论以及其他政治手段造就立法阻塞的一位老手。麦康奈尔作为少数党领袖阻止的奥巴马法案在数量上创下了历史记录，联合共和党议员在四年间通过冗长辩论一共阻止了80多项奥巴马政府支持的法案从国会通过。到2014年，麦康奈尔成为多数党领袖后，他更是直接通过安排议院议程等方式掌握着参议院中各种法案的“生杀大权”。也正因如此，麦康奈尔在民主党人口中素有着诸如“法案死神(Grim Reaper)“这样的称号。而在得知这一称号后，麦康奈尔本人甚至直言不讳地表示过：”就当我是死神吧，没有法案会从我这里通过“。
不难想象，重回参议院少数党领袖地位的麦康奈尔势必会拿着冗长辩论这把镰刀继续收割民主党的法案。而拜登政府下的国会不仅会被这位“死神”的阴影继续笼罩，还要面对两年后共和党可能在中期选举后重新获得国会多数党席位将带来的更大立法阻塞;可谓是面临着已有堵截还遇追兵的局面。虽然席位优势微弱，但目前的国会还是由民主党掌控，因此国会应该不会出手用立法否定拜登推出的行政令。所以，拜登选择在此时使用行政命令来绕过立法阻塞、推行新政和改革也不乏是一个快速创造政绩、维持民主党支持率的必然的执政举措。
置于美国“断骨上的创可贴”
从平权到环境保护，拜登的行政令似乎涵盖美国大大小小的社会问题，并企图将它们逐一攻破。可是仅凭拜登的行政令就可以实现对于美国存在的社会体制问题的改革吗?这个答案无疑是否定的。拜登的行政令之于美国根深蒂固的种族不平等、社会分化等问题来说无异于是一张贴在断骨上的创可贴，无法起到真正作用。
而拜登的行政令不足以真正引发社会及政策改革的一大原因在于：他部分行政令所追求的结果难以量化，并且在推行中需要极大的来自于国会及各界政府部门的支持。像是前文已经提到的推进种族平等的《第13985号行政令》就是一个很好的例子。这项行政命令的顺利实施需要建立在国会制定具体的法律和在“反对种族歧视“上的量化标准、以及政府各级部门相互配合的基础上。但是在现在党派高度极化，政府行政效率低的美国，这种需要国会两党到政府各部门高度配合的法令几乎是根本无法被推进。
同样面临以上问题的还有拜登就移民问题颁布的行政命令。拜登试图通过行政命令放宽被特朗普收紧的美国绿卡申请标准，以及恢复“暂缓遣返童年来美者计划(DACA)”。但是，在这两项目标的背后将会是上百项对于美国移民局政策及行政流程的改动。而在移民局还面临着大量被特朗普政府搁置的移民申请案件的现状下，该部门将无法真正顺利的支持拜登想要推进的移民改制。
同时，社会及政策改革的基础是长时间内对于一项改革议题的持续推进。但是行政令相比起国会制定的法律具有容易被推翻的特性，所以往往行政令的效力所持续的时间都不长。虽然在被推翻前行政命令多数带有如同法律一般的效力，但是国会、法院以及每任总统都具有推翻行政命令的权限。这也就意味着如果2022年中期选举后共和党再度掌握国会，又或者如果拜登在2024的选举中落败，拜登任何不被掌握立法分支的多数党或是执政者支持的行政命令都可以轻易被化作为一张废纸。而那些行政命令上推进的改革也将因此被中断。
结语
拜登试图使用行政命令快速推进新政、对特朗普的政策实现精确改革以及对社会问题提出深度的解决方案。他确实通过行政命令这一执政手段绕过了立法阻塞，但恐怕也是无法借由行政令真正解决美国现有的社会问题。像拜登这样大量使用行政命令执政的做法也反映出了现代总统对于行政命令的依赖。仿佛在二十世纪中期到现在就没有一任美国总统真正反思过行政命令是否是协助他们执政的最优解。
但其实，特朗普曾经为签署行政命令的举措所不齿，并称呼这种举措实质上是总统通过一种更简单的方式对其应该面对的复杂立法程序所进行的“逃避(the easy way out)”。但到后期，特朗普也逐渐迷上了通过行政命令这种方式“逃避”他“应该面对“的立法程序。这种转变的产生并非偶然，甚至在近20年间的每一任总统身上都有所体现。导致这种情况发生的一大原因，是日益加剧的党派极化实在是将通过国会立法的这一途径已差不多完全堵死，以至于总统开始慢慢习惯并依赖于通过行政命令来推进政策的颁布与实施。而这种惯性所带来副作用则是行政权力的日益膨胀以及立法机构被进一步忽视。长此以往，美国的“三权分立”系统将可能因为立法的完全不作为，以及行政领袖在实质上通过行政举措来代替民选议员的立法职责而被腐蚀殆尽。
同时，真正的社会及政策变革需要具有长久效力的法案而不仅仅只是在短期内保证有效的行政举措来支持。所以为了维护其“三权分立”的体系，保障社会和政策改革得以被推进，美国当前最迫切的，是需要考虑如何改善党派极化问题，重振立法系统，改变国会作为“法案坟墓”的现状。以此才能保证其根基中由执政、立法、司法所组成的稳定三角不向任何一边坍塌。
来源时间：2021/3/5 发布时间：2021/3/2
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