合作时刻: 《选举计数法》改革收获两党共识，成为选举立法新希望
作者：邱奕暄 来源：海国图智研究院
由于共和党的坚决反对和民主党保守派议员对修改投票规则的阻挠，拜登政府和民主党大力推动的两大投票权立法议程陷入泥淖。不过，选举立法的议程并未停滞，两党议员正在转向更加狭窄但却可行的改革领域——1887年的《选举计数法》(Electoral Count Act, ECA)。诞生于美国19世纪最大的选举危机，该法律旨在规范选举人团票(electoral college)的计算与核实程序，但是其晦涩模糊的文本内容在一个多世纪的实践中逐渐暴露出不足，其遗留的法律漏洞为特朗普及其盟友挑战选举结果提供了可乘之机。鉴于2020年大选乱局的惨痛教训，对该法律的改革成为了两党目前难得的共识，这也许是美国在短期内取得选举立法突破的唯一机会。相关的跨党派磋商还处于起步阶段，面对政治极化的大背景以及特朗普的潜在影响，谈判的前景还需静观其变。立足对《选举计数法》的介绍，本文试图分析该法律的改革动机和既有进展。
一、《选举计数法》的艰难出台与主要内容。
1876年，美国发生了历史上最重大的一次总统大选危机，20张选举人团票因为选举人名单的争议而陷入归属难题，导致没有任何一位候选人达到所要求的多数，总统大选陷入难产。该事件暴露了宪法中选举人团(electoral college)制度规范的漏洞，对一套解决选举人团争端的具体程序提出了要求。在过后的十年里，总统大选连续出现选票差距微弱且选举人团票认证存在争议的情况，但是相关的程序性改革却屡遭失败。1887年的《选举计数法》便是这十年改革努力的成果，它规范了计算和核实选举人团票的具体流程，并为有关选举人团的争议提供了较为标准的解决程序。
根据美国宪法，总统大选采用选举人团制，最终优胜者以取得过半数的选举人团票为依据。其大致流程主要包括以下步骤：首先，各州于选举日根据该州立法指派选举人(electors)若干;其次，各州选举人分别在州内召开集会，选举总统和副总统;再次，选举人针对最终的投票结果开列两张名单，分别注明各总统及副总统候选人的得票数并签名认证。这些名单在封印后发往华盛顿，由参议院议长(副总统)接收;最后，参众两院举行联席会议(joint session)，在参议院议长当众打开各州证明之后对投票结果进行计算核验，最终取得选举人团半数的总统及副总统候选人获胜。这套宪法规范仅规定了主要的议程环节，存在较大的模糊性，既没有明确选举人任命、投票以及国会计票的具体流程，更没有为其中可能出现的争议性问题提供解决办法。1876年的大选危机充分暴露了上述宪法规范的结构性缺陷，打开了相关程序性改革的机会窗口。
当年的总统大选在共和党候选人拉瑟福德·海斯(Rutherford B. Hayes)与民主党候选人塞缪尔·蒂尔登(Samuel J. Tilden)之间展开。大选日过后，蒂尔登的普选票占据明显优势，领先对方近30万票。12月6日，各州选举人团按照宪法规定举行集会并投票，蒂尔登和海斯分别获得了184张和165张选举人团票，但是余下20张选票的归属却引发了争议，使得没有任何一位候选人取得所要求的185张半数票。总统大选面临难产，险些出现两位候选人同时宣布就职的宪政危机。
这20张选举人团票来自佛罗里达、南卡罗莱纳、路易斯安那和俄勒冈四州。其中，前三个州处于共和党控制下的选票审核委员会(canvassing board)做出决定，认为海斯赢得了本州的普选多数票和选举人团票，其投票结果由各自的共和党州长签名作证。这一结果遭到了民主党的激烈反对，民主党认为这三个州在计算与核查普选票的过程中存在欺诈现象，不公平地推翻了有利于蒂尔登的选票。因此，在选举人团投票当日，支持蒂尔登的另外一批选举人也召开集会进行投票，导致这三个州向国会递交了多份相互冲突的选举人团名单及投票结果。俄勒冈则出现选举人的合法资格问题。一位选举人正在担任该州的邮政局长，这违背了宪法“选举人不得由国会议员或政府官员担任”的规定，最终导致该州也提交了两份不同的选举人名单。
为裁决20张选举人团票的归属，分别控制参众两院的共和党和民主党在1877年达成妥协，成立跨党派委员会来决定选票的归属。该委员会由15人组成，其中7个倾向于共和党，7个倾向于民主党，大法官大卫·戴维斯(David Davis)保持中立，持决胜票(tiebreaker)。后来，戴维斯因为当选伊利诺斯州的民主党参议员而辞去大法官职务，他在跨党派委员会中的席位被共和党法官约瑟夫·布拉德利(Joseph P. Bradley)顶替。该委员会最终以8：7的党派投票结果，将余下的选举人团票判给了共和党候选人海斯，后者以1票优势赢得本届大选。作为妥协，海斯撤回了驻扎南方的联邦军队，将南方各州的控制权让给了民主党救赎者(Redeemers)。
本次由选举人团票导致的危机充分体现了建立大选争端解决程序的必要性，佛蒙特州共和党参议员乔治·埃德蒙斯(George Franklin Edmunds)开始领导相关的改革探索，但进展曲折，没能在下届大选之前取得实质突破。1880年和1884年的大选结果再次提升了相关改革的迫切性。在这两届选举中，美国连续遭遇了候选人得票差距相当微弱的情况，计票公正性问题也多次引发争议。虽然两党最终承认并接受了选举结果，没有重演1876年的危机，但是这只是偶然性的结局，它取决于两党在当时的抉择，缺乏规范程序的保障。为了避免1876年大选危机的覆辙，“一部糟糕的法律总比没有法律要好”的观念在1888年选举之前凝聚了共识。马赛诸塞州共和党参议员乔治·霍尔(George Frisbie Hoar)在埃德蒙斯之前方案的基础上增添了“将各州州长作为争端最终判定者”(governor as the tiebreaker)的条款，规定如一州提交了多份相互冲突的选举人团票，在参众两院没有反对的情况下，都以得到州长认证的选举人团票为准。该条款得到了民主党控制下众议院的赞成，最终促成了1887年《选举计数法》的通过。
《选举计数法》规范了选举人团票的计票与核准流程，并为可能出现的争议性问题提供了解决机制。其主要内容包括四点：其一，规定选举日、选举人团投票以及参众两院联席会议等活动的举行时间和具体流程。
其二，强调各州在处理有关选举人团争议性问题上的主要权限。依据宪法精神，国会不应介入美国大选的实质过程，选举管理的权限在于各州。在选举人团的相关问题上，各州自身的安排和决定理应得到最大限度的尊重和遵守。《选举计数法》为此规定了“安全港”条款(safe harbor)，如果各州在选举日之间出台法律，并依照该法律在选举人投票前至少六天解决有关选举人指派的争议，那么该州的决定对国会最终的计票具有约束力。
其三，规定计算选举人团票的具体规则。该法律考虑到了各州提交多种相互冲突的选举人团票的可能性，罗列了四种不同的情况，并对每一种情况下应该计入的选举人团票做出安排。
其四，规定国会联席会议对选举人团票提出反对的操作办法。国会议员可以对各州的选举人团票结果提出异议，但前提是每项反对意见均以书面形式清晰陈述理由，并且至少得到一名参议员和一名众议员的支持。在反对意见得到接收后，两院必须分别对意见展开辩论并就是否接受进行投票。在所有反对意见处理完之前，国会不能够继续核算其他州的选举结果。
二、前车之鉴：《选举计数法》的法律漏洞及其导致的实践问题
得益于《选举计数法》的出台，美国总统职权在100多年间都得到了较为平稳的过渡，但是该法律从一开始就存在模糊、难懂的缺陷，造成了相互冲突的法律解释，为2000年以来的争议性大选埋下了隐患。特别是在2020年大选中，特朗普及其盟友凭借《选举计数法》的漏洞试图颠覆拜登胜利的结果，引发了1月6日的国会动乱。这一事件让两党清晰地认识到了该法律不足之处的危险性，产生了修改法律的共识。
从颁布之日起，《选举计数法》所受到的最主要的批评是其法律规范的模糊性(ambiguity)。虽然它确定了一套解决选举人团票争议性问题的办法，但是其各项条款的适用条件和范围却并不清晰且难以理解，这为违背法律初衷的解释和行动提供了可趁之机。《选举计数法》最主要的漏洞体现为以下两个方面。其一，国会权限被变相扩大，存在实质性介入选举的风险。一方面，严格限制参众两院在总统大选中的角色是该法律的初衷之一，也是“安全港”条款的关键目的。在“安全港”条款得到充分落实的情况下，大部分有关选举人指派的争议都可以在国会联席会议召开前由各州自行解决，这也为国会收到单一、确定的选举人团投票结果提供保证。但是在具体实践中，由于该法律没有明确界定“安全港”条款可以适用的争议类别，该条款几乎从来没有被国会落实过，这削弱了该法律对国会权限的限制。
另一方面，该法律赋予了国会议员对选举人团票结果提出反对的主动权力，但是它对该权力的限制却存在缺陷。在提出反对的依据方面，该法律仅规定国会可以在选举人不具备资格或投票不合规范的情况下对投票结果提出反对。这两项依据都非常笼统，没有说清“不具备资格”或“投票不合规定”的具体内涵，很容易造成更加宽泛的理解，进而变相拓展国会可以提出反对的空间。在提出反对的条件方面，如果一位参议员和一位众议员达成一致，就可以提出反对意见。可见，该法律设定的门槛较低，它很可能会助长基于党派利益对选票结果提出反对的行为，这不仅违背限制国会干涉的立法初衷，还会拖延选举结果认证和总统就职的正常流程。
其二，参议院议长(副总统)的角色界定不清，这可能使其在实践中违背仪式性地位的设定。根据宪法以及该法律的规定，副总统作为参议院议长，在选举人团票的计算与核实中承担主持会议的职责(presiding officer)。他(她)负责维持秩序;在参众议员面前打开各州提交的选举结果证明;在计票员宣读选举结果证明后询问是否存在反对意见;宣布两院对反对意见或其他问题的决定;在各州选举结果得到核验后，宣布最终的选举结果。其中，该法律对副总统主持会议和维持秩序的规定并不清晰，副总统可能基于扩大化的诠释对选举人团票的计算带来实质影响。
从2000年小布什和戈尔的选举争端起，美国近20多年的选举实践揭露了《选举计数法》的以上漏洞。2000年，在最高法院对布什诉戈尔案(Bush v. Gore)的裁决下，佛罗里达州最终确认小布什赢得该州的25张选举人团票，这意味着他赢得了本届选举的胜利。在国会举行联席会议对各州选举结果进行最终认证的过程中，多位民主党众议员却试图对佛罗里达州的选举人团票结果提出反对意见，该尝试最终因为缺少参议员的支持而失败。2004年，小布什在与民主党候选人约翰·克里(John Kerry)的角逐中赢得连任。但是在国会联席会议中，参众两院的部分民主党议员对俄亥俄州支持小布什的20张选举人团票提出反对，其理由是该州的选举管理不完善，出现了排队时间过长等现象，妨碍了部分选民的投票。2016年，特朗普赢得大选。在国会联席会议中，民主党众议员对乔治亚、密歇根和佛罗里达等多个州的选举人团票结果提出反对，其行动最终因为缺乏参议员的支持而失败。从以上三次大选可以看出，国会在核算选举人团票的过程中实际上是相当积极的，议员频繁提出反对意见，但是其部分依据却可能受到了党派利益的影响，这有悖于《选举计数法》限制国会角色的初衷。
2020年大选最为直观地揭示了该法律缺陷的危险性。选举结果揭晓后，特朗普及其盟友大力鼓吹选举欺诈言论，试图通过上诉或向地方选举管理机构施压来扭转结果但都遭到失败。计算并核实选举人团票的国会联席会议成为了他们推翻选举结果的最后一搏。一方面，共和党众议员在联席会议中对六个州的选举人团票结果提出反对意见，他们对亚利桑那州和宾夕法尼亚州选举结果的反对得到了参议员的支持。
另一方面，特朗普及其盟友试图说服彭斯利用主持联席会议之便为其推翻选举结果的努力提供协助。为了实现这一目标，保守派律师约翰·伊士曼(John Eastman)与特朗普的法律团队展开合作，制定了一份详细的行动方案。该方案认为副总统作为联席会议的主持人，具备计入选票和解决争议性选举人团票的职权。根据该方案的指示，彭斯在打开并计算各州选举人团票结果的过程中，可以先跳过出现选举人名单争议的州，并在结束计票过后宣布存在争议的7个州的选举人人选无效，其票数不计入选举人团的总票数，进而达到降低多数票标准，实现特朗普连任的目的。如果民主党坚决反对缩小选举人团的总票数，彭斯可以援引宪法第十二条修正案，指出目前没有候选人实现多数，大选结果转由众议院决定，这样共和党控制下的众议院也可以保证特朗普的连任。据《华盛顿邮报》的披露，彭斯的确考虑过在联席会议中协助特朗普计划的可能性，但由于缺乏宪法和法律的支撑，他最终拒绝了特朗普团队的游说。
特朗普及其盟友的上述行动进一步刺激了选举欺诈的谎言，催化了联席会议当日国会动乱的发生。而这一过程也再次体现了《选举计数法》对国会和副总统权限限制不够明确的负面后果。
三、难得共识：两党改革《选举计数法》的士气抬升
近日，“弥补《选举计数法》漏洞，避免国会动乱覆辙”的观点正在凝聚参议院两党议员的共识。1月5日，缅因州参议员苏珊·科林斯(Sen. Susan Collins, R-ME)召集了一个跨党派的参议员小组，就修改《选举计数法》以及其他选举立法问题展开讨论。该小组目前由科林斯和民主党议员乔·曼钦(Sen. Joe Manchin, D-WV)共同领导，其规模正在不断扩大，已经吸引了十多位参议员的加入。与此同时，独立参议员安格斯·金(Sen. Angus King, I-Maine)也正在领导一个民主党参议员小组对改革《选举计数法》进行研究，他希望能够就该问题与跨党派小组展开合作。对该法律的改革得到了拜登政府，以及麦康奈尔、麦卡锡等国会关键人物的支持，它有望成为两党难得的合作成果。
选举立法议程一直是两党博弈的主要内容，这次针对《选举计数法》改革的难得共识不仅源于两党阻止国会动乱再度发生的决心，还得益于双方各自利益计算的推动。对于民主党而言，该党大力推动的《自由投票法案》(Freedom to Vote Act)和《2021年约翰·刘易斯投票促进法案》(John R. Lewis Voting Rights Advancement Act of 2021)因为共和党的抵制而陷入僵局。民主党修改参议院60票多数规则以推动立法的努力又因为温和派议员乔·曼钦和克里斯滕·希尼玛(Sen. Kyrsten Sinema, D-AZ)的反对而失败。随着中期选举的临近，拜登政府和民主党尚未在保护投票权方面取得任何实质性的立法进展，剩余的机会已经越来越少，民主党迫切需要在选举立法领域的突破。之前，该党议员一直专注于两大投票权法案的通过，对《选举计数法》的改革兴趣平平，担心后者会干扰两大法案的进展。但是面对两大法案的失败，《选举计数法》改革便成为了民主党“挽回颜面”的宝贵机会。
对于共和党而言，改革《选举计数法》可以避免民主党在未来利用法律漏洞对自身利益的威胁。一方面，虽然彭斯拒绝了在国会联席会议中协助特朗普推翻选举结果的游说，但如果不弥补相关的法律漏洞，很难保证未来的副总统不会利用职务之便为自身政党服务。在2024年大选中，民主党副总统哈里斯将会担任国会联席会议的主持人，这进一步提高了共和党人改革法律的积极性，他们希望尽可能地降低民主党从该法律的漏洞中获利的可能性。另一方面，民主党议员在近二十年的大选中频繁对共和党候选人获胜的结果提出反对，这一记录让共和党明确意识到了《选举计数法》对国会限制的不足以及相关改革的必要性，它希望限制民主党在未来国会联席会议中提出反对的空间。
减少法律规范的模糊性是改革《选举计数法》的主要目标。目前存在较大共识的有以下三点：第一，强化对国会权限的界定和约束。一方面，针对“安全港”条款进行修改或补充，保证它能够得到有效落实，发挥其限制国会介入的作用。由民主党领导的众议院行政委员会(the Committee on House Administration)则认为改革该条款的难度很大，需要理清多种特殊情况下的应对办法。而且联邦选举诉讼在20世纪60年代后逐渐成为大选争议的主要解决平台，这很难同该条款中“各州做出最终决定”的规范相适应，因此最好的办法是废除该条款，转而设计其他的替代办法。另一方面，明确界定国会可以对选举人团票结果提出反对意见的情况，并抬高提出反对意见的门槛，进而达到限制其权限的目的。众议院行政委员提出建议，认为国会只能在选举人身份不合格、投票不规范或者候选人资格违宪等情况下才能够提出反对。该委员会对以上情况的内涵进行了阐释，并表示反对意见需要两院三分之一的议员同意才能够成立。
第二，明确对副总统角色的界定，将其严格限制在仪式性层面。面对特朗普及其盟友向彭斯施压的教训，《选举计数法》应该明确禁止副总统在计算选举人团票中的实质权限，他(她)不能够拒绝各州选举人团票结果的公示和计入，只能扮演推动议程的角色。
第三，补充规定法院在解决有关选举人团争议中的权限。在乔治·埃德蒙斯(George Franklin Edmunds)开始构想《选举计数法》之时，将处理争端的权限授予司法机构是他最理想的方案，但是对应的草案却并没有得到通过。埃德蒙斯最终放弃了这一构想，转而将权限放在了国会之手。乔治·霍尔(George Frisbie Hoar)“将各州州长作为争端最终判定者”(governor as the tiebreaker)的条款在提出之后遭到了其他共和党参议员的反对。不少议员认为应该由最高法院或者某一专门机构来处理相关的争议。在当时的政治背景下，两党很难就专门裁定机构的设计达成一致，而且针对州长的条款对争取民主党控制下众议院的支持至关重要。所以，《选举计数法》从一开始就是妥协过后的次优方案，它缺乏对司法机构角色的界定，需要进行纠正和弥补。
由于跨党派参议员小组对改革《选举计数法》的讨论才刚刚起步，尚未就具体的改革内容展开协商，因此还不确定其他的改革方向。众议院行政委员会公布的报告还建议规范选举人团总数的计算方法，界定“州议会在各州任命选举人失败后进行补充任命”条款的适用条件，并扩大对“选举日”期限的解释以方便邮寄投票等新举措。这些建议部分体现了民主党的偏好，不一定能够得到共和党的支持。双方在具体改革措施上的不同意见也可能给最终法案的出台带来挑战。
在政治极化的背景下，两党对彼此合作意愿的不信任同样是改革《选举计数法》的主要挑战。一方面，民主党并不打算放弃更宽泛的投票权立法，他们在之前对《选举计数法》改革的态度也不甚积极，共和党难以完全肯定对手的改革意愿。参议院多数党领袖舒默曾表示，在选举已经受到各种压制选民措施的影响下，仅仅针对选举人团结果最终认证的改革是不足够且本末倒置的。另一方面，共和党一直以来都在妨碍民主党的选举立法议程，后者也并不确定对手表现的改革兴趣是否真实。特朗普的影响同样是一个变数。本次对《选举计数法》的改革是对特朗普及其盟友试图在联席会议中推翻选举结果的直接回应，鉴于这位前任总统在党内的巨大影响力，很难保证共和党议员的改革意愿不会迫于特朗普的压力而减弱。不过，正在凝聚的改革动力也表明，《选举计数法》的改革并不存在太多实质性的党派分歧，合作前景仍然较为乐观，这可能是美国在近期取得选举立法突破的罕见良机。
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来源时间：2022/2/22 发布时间：2022/2/22
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