专访苏珊娜·帕顿（Susannah Patton）：中美夹缝下“两个东南亚”的分裂
在第二届特朗普政府任期内，美国通过对其与外国之间的外交、经济和安全关系进行深度重组，在全球范围内对地区动态造成了巨大且全面的改变。这一趋势最突出的例证之一，可以在东南亚地区观察到。该地区原本就身处中美竞争的夹缝之中，如今又因不断变化的对外政策，在超级大国竞争的压力下进一步承压。此外，这还与一个既有的动态相结合，即大陆东南亚和海洋东南亚之间的裂痕日益扩大：大陆国家正日益被吸入中国的势力范围，而其海洋邻国则试图在华盛顿和北京之间采取对冲和平衡策略。
为了进一步阐明东南亚内部及周边正在发生的动态，《中美印象》采访了苏珊娜·帕顿（Susannah Patton）。帕顿女士是澳大利亚洛伊研究所（Lowy Institute）的副研究主任，她专注于东南亚国家的外交政策、印太地区的地缘政治、澳亚关系以及澳大利亚外交政策等领域。她也是最近《外交事务》（Foreign Affairs）杂志文章《两个东南亚：该地区大陆和海洋国家之间日益扩大的分歧》的作者。
泰勒·奎伦： 首先，请简要概述一下东南亚的地区分化及其存在的原因，以及这种分化在地区政治和跨太平洋竞争中的重要性。
苏珊娜·帕顿： 东南亚是一个极具多样性的地区，其十一个国家涵盖了各种差异，从富裕的新加坡到广阔的印度尼西亚、菲律宾等民主国家，再到地理位置上靠近中国阴影下的老挝，以及更有信心保持独立的大国。该地区一直非常多样化。
不过，我在《外交事务》上的文章中指出，东南亚正在出现一种大陆与海洋之间日益加剧的分化趋势。
理解该地区的一个重要背景是东盟（ASEAN），这个地区外交组织非常重要。东盟目前有十一个成员国，但最初（1967年）由五个国家组成：新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚和菲律宾，它们大多是海洋国家，在冷战期间倾向或结盟于美国，并警惕中国的共产主义风险。冷战结束后，东盟扩张，纳入了中南半岛国家和其他国家。这次扩张带来了一种乐观情绪，即缩小地区内部的发展差距。
然而，有几个趋势导致这种分化仍在继续扩大。除了经济发展水平的差异，我主要关注了两个趋势：1, 中国与大陆东南亚的物理连接增强。 历史上，中国南方与大陆东南亚之间存在巨大的地理障碍。但随着快速的经济发展，这种情况正在改变。最突出的例子是高速铁路，比如 2021 年底开通的中国-老挝铁路，以及在老挝出现的包括公路连接和经济特区在内的广泛合作。在这些特区内，老挝的主权管辖权受到削弱，边界变得模糊，并滋生了非法活动。 缅甸也以另一种方式展现了这一趋势。值得注意的是，尽管缅甸爆发内战，但连接印度洋港口与中国的油气管道等中方核心利益设施仍能继续运作，未受攻击。 此外，越南也批准了由中国部分资助的铁路连接项目。越南与中国的关系十分复杂（一千年的抵抗与顺从），历史上对中国投资保持警惕，但随着供应链转移，这种情况正在改变。越南是大陆-海洋分化中的“铰链国家”，但总而言之，过去十年中，中国与大陆东南亚之间的地理障碍已被越来越多地“铺平”。2, 海洋东南亚的对冲开放策略。 相比之下，地理位置和距离意味着海洋东南亚国家（如印度尼西亚、马来西亚、菲律宾）保持着对广泛外部伙伴的开放态度，这不仅包括美国和中国，还包括日本、澳大利亚、印度、韩国等。这些国家通常比大陆国家更庞大、更繁荣，能吸引来自多方的经济和防务投资。
综合这些趋势，我们看到一种长期前景：大陆东南亚可能逐渐成为中国事实上的（弱）势力范围的一部分，而海洋东南亚则不太可能走上同样的道路。
泰勒·奎伦 (TQ)： 非常感谢，这是一个精彩的描述。接下来，对于那些在中美之间采取对冲（Hedging）策略的海洋和近海洋东南亚国家来说，这种对冲采取了何种形式？它在平衡两国赋予的义务和利益方面是否有效？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 对冲的背景是不结盟。除了菲律宾（坚定的美国盟友），其他东南亚国家基本上都是不结盟的，这意味着他们不会被迫选择立场。这是该地区领导人一再重申的口头禅。这反映了东南亚通过其地理位置，一直是从冷战后开放的自由贸易秩序中受益最大的地区，通过与中国贸易、美国投资和美国的安全保障，实现了繁荣。新加坡领导人的讲话尤其强调，美国在亚洲的存在是地区稳定的基石，使各国能够专注于经济发展。然而，我们现在正进入一个不确定的时代，各国正在质疑这一最符合其利益的时代是否正在终结。
在不结盟外交政策的背景下，对冲是东南亚国家普遍采用的策略，即不把所有鸡蛋放在一个篮子里，不明确站队，而是根据自身利益有选择地与中美两国合作。马来西亚是一个典型的对冲国家，它努力与中美双方合作，但也清楚地设置了限制，不完全满足任何一方的要求。一个例子是，尽管美国在马来西亚因其对以色列的支持而不受欢迎，但马来西亚总理安瓦尔在主持东盟会议时，依然极力鼓励美国参与，同时也在加强与中国的合作（如东盟-海合会-中国峰会）。这种对冲行为源于他们不愿完全依赖中国的强烈本能。
泰勒·奎伦 (TQ)： 随着这些国家陷入中美日益加剧的紧张和竞争的交火之中，它们可能受到怎样的影响？我们已经从特朗普政府的关税等政策中看到了哪些影响？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 我认为，特朗普政府对东南亚的态度引发的最大问题是，我们是否还能准确地将该地区描述为被大国竞争所定义。因为美国采取的许多全球性政策在东南亚产生的影响，看起来并不像一个专注于在第三国争夺影响力的国家所为。美国可能仍将中国视为系统性对手，但从其政策的实际执行来看，它似乎并未认真地在这些第三国竞争影响力。东南亚可能反映了这种趋势在全球南方其他地区的表现。
以下是这些政策的简要概述和影响：关税： 这是核心问题。东南亚贸易敞口大，损失惨重。柬埔寨和越南等国最初面临近 50% 的关税威胁，最终虽然定在 19% 到 20% 左右，但谈判方式给他们留下了苦涩的印象，认为谈判是单方面和不公平的。人们仍然担心部门关税（特别是半导体）将如何发挥作用。此前，对拜登政府的抱怨是美国缺乏积极的经济方案；现在，美国的经济议程则“具有积极的伤害性”。援助削减： 削减对 USAID（美国国际开发署）和美国全球媒体署（如美国之音）的资金影响是复杂的。由于 USAID 资助的许多领域（如公民社会、自由媒体、人权）并非许多东南亚国家的政府高度优先事项，因此对双边关系的直接冲击较小，但主要影响了美国的长期软实力和与民间社会的接触。签证和教育环境： 美国的软实力受到的另一个挑战是，进入美国签证系统变得更加困难，对国际学生的欢迎度降低。许多来自东南亚的学生正在寻求其他选择（如英国、澳大利亚），因为美国可能不再是他们的首选。除了关税，这些变化主要是对美国的长期软实力挑战。防务合作： 在防务和安全合作方面，美国仍然高度参与并保持了连续性，特别是与菲律宾的联盟，这方面基础稳固。
总而言之，在这一切发生的同时，中国正在继续“一切照旧”。该地区普遍认为中国的经济方案非常强大（尽管其实际效果有待商榷），而且中国的外交一贯且勤勉。这让我不得不质疑：美国到底在多大程度上关心在该地区竞争影响力？
泰勒·奎伦 (TQ)： 东南亚国家可以在调解中美关系中扮演什么角色？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 东南亚国家大多不认为自己能在调解大国关系中发挥作用。在 20 世纪 90 年代到 2010 年代，曾有人希望东盟的区域论坛（如东盟地区论坛、东盟防长扩大会议等）能成为大国进行战略对话的场所。然而，美国与中俄等威权轴心之间日益加剧的两极分化，打破了这一希望，使得东盟很难再发挥其召集大国会面的作用。虽然东盟仍能松散地提供一个大国参与的平台，但它将不再是主导者。
对东南亚来说，这是一个重要问题。该地区许多国家对自身能动性和影响局势的能力相当消极。他们认为这是“大国之间的事”，自己能做的只是避免竞争带来的最坏影响，并希望不演变成冲突。目前澳大利亚的外交政策强调鼓励东南亚国家认识到他们拥有能动性，能够定义该地区的性质。他们虽然不能影响硬实力分配，但可以影响地区共识的程度，并为超级大国的行为建立规范和期望。遗憾的是，他们没有将更强硬地对中国破坏地区规范的行为（如在台湾海峡或南海）发声视为自己的角色。这源于一种宿命论：我们是价格接受者，而非价格制定者。正如谚语所言：“大象打架，草地遭殃”，这概括了他们的心态。
泰勒·奎伦 (TQ)： 您的文章关注了大陆和海洋东南亚之间日益加剧的裂痕。在其他条件不变的情况下，您认为该地区在未来五到十年会是怎样？特别是，您对越南和泰国这两个位于分界线上的国家有何预期？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 我认为东盟将继续存在，不会解体。与欧盟不同，东盟从未将其成员国紧密地约束在一个共同的共识中，它在贸易政策等方面赋予了各国很大的自由度。此外，所有成员国都共享不干涉、主权、邻里合作等共同利益和世界观，这使得任何成员国都不太可能离开。例如，虽然 2012 年南海危机曾因菲律宾对邻国未声援感到背叛而导致东盟外长会议无法发表联合公报，几乎分裂，但在印度尼西亚的斡旋下得以修补。自那以后，东盟成员国形成了一种默认的接受：不将集团推向破裂的边缘。
然而，展望未来五到十年，我担心我们将看到一个“后美国时代”的地区。美国将扮演一个更狭隘的安全角色，但其作为经济、文化和政治伙伴的重要性会大大降低。这种背景下，对于中国的最终影响力将出现更强的宿命论，并日益接受“有大国，有小国，这是事实”的层级关系。由于缺乏美国的竞争，中国在该地区的地位将被强化。
同时，随着中国影响力的增强，东南亚国家将寻求其他选项。日本、印度和澳大利亚等第三方国家的作用将变得重要，因为东南亚渴望保持关系上的平衡和多样性。但对于大陆东南亚而言，不断增强的互联互通具有竞争性动态，这将加速其与中国南方的经济整合。例如，柬埔寨看到中老泰铁路连接后，越南也希望吸引一条南北走廊到自己国家。这种竞争性动态将持续加速经济整合，并最终影响政治层面，尽管这种影响可能不会立即或直接体现出来。
泰勒·奎伦 (TQ)： 东盟作为一个由中等强国组成的集体，在外交界能够发挥远超其自身分量的作用，这在很大程度上是一个独特的范例。其他国家可以从这个实体的成功和不足中学到什么？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 这是一个很好的问题，因为东盟经常受到批评。我想起一位新加坡前外交官曾有句名言，大意是“不要批评东盟不是它本来就无意成为的那种样子”。东盟的宗旨是主要致力于在其成员国之间实现和谐的关系。考虑到该地区的多样性，我们实际上很容易想象出另一种情景，即东南亚会更加不稳定。这些国家之间存在历史紧张局势或未解决的争端，例如新加坡和马来西亚、马来西亚和印度尼西亚、或者马来西亚和菲律宾。尽管许多国家存在艰难的历史遗留问题或持续的边界分歧，但总的来说，该地区在国家间层面一直非常稳定，而这种稳定使各国能够吸引投资并实现繁荣。
就此而言，东盟是一个巨大的成功故事。它的成功还在于它主要由中小型国家组成，没有被任何一个大国主导，这是其特性的关键部分。如果东盟不存在，该地区现在试图创建一个新的组织，它几乎肯定会被中国，或者至少被该地区较大的国家所主导，这将对所有国家不利。东盟的召集力——它能够让各国在相对平等的基础上聚集在一起的能力——是其真正的优势之一。
当然，东盟在维护成员国之间稳定方面的使命也有不足之处。最近也最突出的例子是泰国和柬埔寨之间的冲突。柬埔寨是一个特别有趣的案例，因为它是一个夹在泰国和越南两个大邻国之间的小国，历史上一直感到脆弱。正如波兰寻求美国的外部安全支持一样，柬埔寨也寻求中国的支持来增强其安全、军事现代化以及相对于更强大邻国的能力。东盟在这里的失败在于，它未能建立一个足够强大的区域共同体，来真正解决柬埔寨的安全焦虑。如果柬埔寨对其与泰国或越南的历史担忧感到安心，它就不需要如此紧密地倾向中国。相反，今年早些时候我们看到了一场冲突，虽然以全球标准来看规模不大，但对边界两边的民众造成了巨大的经济影响。边境仍然关闭，有人丧生，且使用了重型武器。这是一个令人震惊的事件，也是对东盟的一个发人深省的教训：它需要先“管好自己的家事”，然后才能声称发挥更广泛的全球作用。这与一个经常被讨论的概念有关，即“东盟中心地位”。这指的是东盟希望在塑造区域议程中扮演的角色。“中心地位”本质上意味着相关性。东盟希望在区域外交中保持核心地位，保留召集力，而不是被新兴的“小多边”集团边缘化。近年来，中国和俄罗斯——以及美国——都在推动由志同道合的国家组成更小、更排他性的群体，这使得保持中心地位变得越来越困难。这些小多边可以在特定问题上更高效地合作，而东盟国家则强烈倾向于他们所谓的“包容性多边主义”。因此，东盟未来的一个重大考验是，相对于这些较小的多边团体，如何维持其相关性。它希望继续成为区域外交的核心平台，而不是被它们绕过。
泰勒·奎伦 (TQ)： 区域理解的缺乏已经导致了美国外交政策史上的一些重大失误，比如越南战争的愚蠢。今天，华盛顿如何避免类似的错误？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 我认为越南战争是美国过度干预的一个例子，其结局最终导致了尼克松政府的“关岛主义”以及美国安全力量撤出大陆东南亚。因此，我认为今天美国在东南亚的风险与其说会重演那种过度干预，不如说是一种反向的，即某种形式的“不足干预”。当我思考美国在东南亚的角色时，我经常想起迈克尔·格林教授的一本优秀著作，书中审视了不同政府对亚洲的战略。他特别指出，东南亚通常被视为美国更广泛全球优先事项的衍生品。例如，在反恐战争期间，东南亚主要作为反恐合作的地点而具有相关性；后来，在奥巴马政府以及特朗普和拜登政府时期，该地区又主要通过与中国的竞争视角而变得相关。但东南亚从未真正作为其自身应有的战略优先事项。我认为美国在处理非结盟国家的方式上也存在困难。它通常非常善于管理盟友，大多数美国政策制定者习惯于在“联盟模式”下运作，但华盛顿往往发现很难与那些处于正式联盟之外的国家接触。印度尼西亚就是一个典型的例子。所有人都承认印度尼西亚——一个拥有近 3 亿人口、全球最大的穆斯林多数国家——非常重要。
但问题是它对美国的重要性体现在哪里，以及美国如何能与其建立有意义的伙伴关系。对于这一点，并没有一个明确的答案，我认为这象征着美国参与该地区的更广泛挑战。美国与印度尼西亚的防务合作近年来有了巨大的增长。两国最大的年度训练演习“加鲁达之盾”已显著扩大，变得多边化且范围更具雄心，这表明印度尼西亚武装部队比过去更愿意与美国合作。这是非常积极的。但在经济方面，仍然存在许多问号。拜登政府曾发起一项旨在让印尼和越南参与的“公正能源转型伙伴关系”倡议，旨在汇集国际资金支持主要新兴经济体的能源转型。这对印尼来说是一个重大挑战，因为该国仍然严重依赖煤炭和其他深度嵌入其政治经济的初级商品。但随着特朗普政府退出这些安排，这项努力已陷入停滞。因此，再次强调，很难看出一个真正全面、充分参与的美国与印尼等国家的伙伴关系到底会是什么样子。
泰勒·奎伦 (TQ)： 中国的“一带一路”倡议无疑在大陆东南亚的许多国家成功地发展了联系，甚至产生了依赖。对于海洋国家来说，情况又如何呢？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 我认为“一带一路”倡议，至少在它最初的构想中，在许多方面已是过去时，因为中国后来以多种方式重新概念化了其与该地区的接触。洛伊研究所的研究显示，中国对该地区的贷款在 2017-2018 年左右达到峰值，并未维持在这些水平。
话虽如此，其影响已经非常显著。由于许多项目已承诺但尚未完全支付，中国在未来一段时间内仍将是该地区关键的基础设施伙伴。我们已经看到了最近开通的重大项目的影响——最著名的是我前面提到的中老铁路，以及印度尼西亚的雅加达-万隆高铁。未来几年，我们还将看到马来西亚半岛的东海岸铁路等项目，连接该国的东西海岸。这些都是非常重要的工程。通常，这类项目的经济成本效益分析并不总是完全成立，世界各地许多大型基础设施项目都是如此。印度尼西亚因雅万高铁欠中国的债务非常高，老挝因其铁路欠中国的债务更高。然而，一旦这些项目开通，公众往往会忘记财务担忧，并直接使用它们。在老挝和印度尼西亚，乘客量和公众使用率都相当高。但正如您指出的那样，“一带一路”项目在大陆和海洋东南亚之间存在定性差异。中国与大陆地区的地理接近性及其政治优先事项意味着北京更关注深化与这些国家连通性的项目。当然，长期的愿景是最终能有一条铁路线从昆明一直延伸到新加坡。相比之下，大多数海洋东南亚国家有不同的优先事项。他们的重点不是与中国的连通性，而是内部连通性。例如，在印度尼西亚这样的国家，地理条件带来了巨大的基础设施挑战。因为它是一个群岛国家，连接外部岛屿——特别是印度尼西亚东部——是一项艰巨的任务，这通常是政府的核心重点。
因此，在佐科维总统任期内，中国对印度尼西亚的许多投资都流向了国内基础设施，例如港口和机场。这些项目不一定会加强与中国的连通性，但它们是国家发展的高度优先事项，并且在许多情况下也受到国内民众的欢迎。
泰勒·奎伦 (TQ)： 东南亚公众对中国和美国的看法如何？在不同亚区域和国家之间有何差异？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 我们对东南亚公众舆论的了解是有限的，因为我们没有针对该地区许多国家的良好民意调查数据，因此我们需要谨慎地得出广泛结论。话虽如此，现有的数据显示——特别是来自皮尤（Pew）等全球调查——公众对中国的看法总体上相当积极。例如，去年的皮尤全球态度调查包括了新加坡、马来西亚、泰国和菲律宾的数据。
调查发现，在新加坡、马来西亚和泰国，很大比例的受访者认为中国对全球和平与稳定做出了巨大贡献。即使在由于南海的日常对抗而导致紧张局势加剧的菲律宾，约三分之二的受访者（约 67%）也表达了对中国全球角色的积极看法。我认为这反映了我们在全球南方大部分地区看到的更广泛趋势：对中国经济发展故事的钦佩，以及日益将中国视为一个高科技强国的赞赏。这种将中国视为“未来高科技国家”的看法对美国来说特别值得思考，因为它塑造了公众对现代化、创新和经济伙伴关系的看法。与此同时，对美国的态度则更为复杂。在菲律宾和新加坡，态度仍然非常积极，但在马来西亚和印度尼西亚等穆斯林多数国家，不太相信美国是一个道德上更优越的强国。中美之间道德对等的观念相当强烈，这部分源于历史遗留问题——特别是冷战在许多方面是东南亚的“热战”这一事实。因此，虽然公众舆论不一定是敌视美国的，但肯定也不是一概积极的。
特别有趣的是公众舆论与精英舆论的分歧。ISEAS-尤索夫伊萨克研究院的《东南亚现状》调查是区域观察家最密切关注的年度调查之一，它专门着眼于政府、商界和学术界的精英态度。它持续发现，当被要求在中美之间做出选择时，大多数东南亚国家的精英更倾向于美国。当然，这个问题本身是一个虚假二分法，但它仍然揭示了一个重要的区别。除了一年之外，该地区的大多数精英都表示，如果他们必须做出选择，他们会选择美国。这在新加坡尤为明显，那里的政治和安全机构对美关系有着深厚的、制度化的舒适感。然而，对于更广泛的公众而言，这种看法可能并不那么坚定，而公众情绪与精英偏好之间的差距很可能仍然是未来几年需要关注的重要动态。
泰勒·奎伦 (TQ)： 该地区和国外许多国家都非常关注阻止中国对南海的控制，然而到目前为止，还没有人能够阻止其稳步扩张。各国可以而且应该做些什么来解决这一担忧？
苏珊娜·帕顿 (SP)： 我认为南海是一个非常棘手的问题，正如您所说，过去十年多的总体趋势对中国相当有利。但重要的是要注意，情况并非完全一边倒。我密切关注 CSIS 的格雷格·波林（Greg Poling）关于南海事态发展的看法，他提出了一些挑战悲观叙事的观点。其中之一是，中国在过去几年中没有取得任何新的领土收益。另一个是，北京可能低估了菲律宾最近的透明度运动会催化多少国际支持——不仅来自美国，也来自日本和澳大利亚等伙伴。这些发展很重要，因为它们表明菲律宾不再是独自一人。再看越南，即使其行动比菲律宾更低调，它也没有退缩。越南一直在进行自己的大规模填海造地，这可能会随着时间的推移改变南海的力量平衡。这可能不会使局势更加和平，但确实表明中国的扩张主义并非没有受到挑战。
同样，东南亚国家在与中国就长期讨论的《行为准则》进行谈判时也立场坚定。他们没有放弃国际法的重要性以及保持南海作为该地区和世界重要贸易路线开放的承诺等核心原则。这些都是故事中更积极的、“半杯水是满的”方面。
另一个令人鼓舞的迹象是，尽管中国尽了最大努力，但迄今为止尚未成功地在美国及其条约盟友菲律宾之间打入楔子。削弱美国的联盟体系并将华盛顿挤出亚洲仍然是北京在区域的关键目标之一，但在拜登和马科斯政府下，这种情况尚未发生。不过，挑战仍然巨大。很难看出如何能够完全阻止中国取得进一步的进展，无论是通过控制第二托马斯沙洲、将黄岩岛军事化，还是巩固其对剩余较小岛礁的控制。这些潜在的发展中的任何一个都将加强对中国在南海不可避免的统治地位的认知，并加深该地区对其日益增强的控制的宿命论。因此，我认为美国和其他国家能做的最好的事情是支持东南亚主权声索国——鼓励它们更紧密地合作，尽可能解决它们自己的争端，并展现出更统一的阵线。他们还可以帮助这些国家加强维护国际法的能力：拒绝中国的“九段线”，拒绝接受其声称的南沙和西沙群岛周围的基线，并继续行使所有国家在国际法下享有的航行和飞越自由的权利。这些行动发出了一个至关重要的信号，即中国的扩张性海洋主张不被接受。这些努力最终能否阻止中国取得进一步的领土或战略收益则更难确定，但它们仍然是维护地区稳定和维护南海基于规则的秩序的关键步骤。
（中文翻译略有压缩，阅读英文原文，请点击。）
