布鲁金斯：中国对外援助改革及其对非洲的影响

作者：孙云  来源：布鲁金斯学会

　　近几年来，中国呼吁对外援助政策和制度改革的声音正在增加。作为回应，中国商务部2014年启动了“全面深化援外项目管理体制改革”工作，并于去年12月发布了《对外援助管理办法》。在这一综合规章下，商务部计划在2015年发布中长期政策指导规划。尽管中国援外制度改革不会像一些人期待那样发生重大更迭，但作为一项重要的政策工具，还是会影响中国对外援助的方向和实践。
　　中国对外援助政策亟需改革是目前中国国内的一项共识。过去的十年里，中国对外援助主体迅速扩张——从政府机构到私营企业，到个人与社会团体——外援金额也急剧增长。援助接受国的需求和期待也各有不同，从技术援助，到能力建设，再到基础设施项目等等。
　　作为非经合组织国家，中国不断增长的对外援助对全球发展共同体的形态产生着深远影响。中国对外援助已经成为现有西方援助外又一强大的援助主体。随着亚投行等中国引领的多边发展机构的兴起，中国需要调整其传统的以双边为主的援助与国际规范之间的差距。
　　此外，中国外交政策分析人士认为，如何管理中国外援中的商业行为所带来的声誉风险，使其外援政策更加服务于更广泛的国家利益是当前一项主要任务。
　　对于当前的外援改革，中国学界有一定程度的共识。例如，多数人认为人大需要对外援政策进行立法，以取代当前指导中国外援政策和实践的欠正式且不够权威的命令或部级管理办法。在技术层面，普遍认为中国需要更多的专业从事国际发展的对外援助专家，以更好地监督和评估外援项目的执行情况。
　　除以上共识外，学界也存在一些主要分歧，包括中国对外援助的优先顺序等。用于大型基础设施项目等的优惠贷款近年来构成中国外援总数的最大成分。从2010年到2012年，这一百分比是55.7%（从1949至2009，这一数字仅为28.7%左右）。然而，中国现代国际关系研究院徐伟忠等观察人士呼吁政府将外援向能力建设及社会福利项目方向转移。这一转移将能淡化中国利用对外援助满足其商业利益的形象，但同时也将不可避免地伤害那些既得利益团体的利益。
　　此外，中国外援重点从基础设施建设上转移，这与中国政府当前的外援优先选择并不相符。根据中国商务部声明，未来可预见的时期内，中国政府将加强对“一带一路”沿线国家以及中国周边国家的援助。鉴于“一带一路”重点在于“连通”，可以合理推测在未来的几年内，用于基础设施建设的优惠贷款将是中国外援的主要考虑方面。
　　对外援助主体的多样性及中国非政府组织所能发挥的作用仍受到中国政府的限制。参与到对外援助的少数中国NGO组织经常被看作是中国政府的附属机构或是政府政策的执行者，主要发挥宣传作用。如果当前的外援结构没有显著变化，中国NGO组织很难在对外援助中发挥关键作用。
　　中国在与传统捐助国和捐助组织间的合作中存在很多犹豫之处。中国主导的亚投行目前已经表示出与世界银行和亚洲开发银行合作的意向。可以想见未来三边/多边开发合作会在中国对外援助中更加普及，尽管具体的路径、模式和覆盖范围将视内部审议和外部协商的情况而定。
　　中国外援制度的官僚体制改革也是一个基本问题。目前，中国的双边外援主要由商务部管理。这一行政设置自然会引发外界怀疑，认为中国的外援主要受商业因素的影响。中国分析人士提出的一个解决方案是设立“中国国际开发署”（或“对外援助总署”），以全面管理中国对外援助事务。
　　然而，考虑到中国外援改革的漫长过程及当前设置中的既得利益，很难期待高层会在不远的将来做出任何重大举措。尽管如此，技术改进、内部调整及日益增强的多边合作已出现在中国对外援助过程中。
　　非洲作为中国对外援助的主要接受国，不可避免将要受到这些改革的影响。值得注意的是，虽然中国的对外援助改革是一项项国内事务，援助接受国，尤其是其中的非洲国家，在塑造议程中可以发挥重要作用。为了充分利用中国的外援资源，发挥援助潜力，非洲国家不应止于被动接受援助，而应主动提出他们的需求和想法。只有通过持续的互动与合作，中国对非援助才能对接受国发挥最大价值。如果有什么声音是中国外援主体不能忽略的，那就是来自非洲的声音。
     
       原文链接：http://www.brookings.edu/blogs/africa-in-focus/posts/2015/07/01-china-foreign-aid-africa-sun 。
      作者孙云是布鲁金斯学会学者。中美印象Rachel编译，有删节。

来源时间：2015/7/7   发布时间：2015/7/1

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