高文博：美国对台“灰色地带”行动策略的特点与分析
作者：高文博 来源：IPP评论
导读
拜登政府执政以来，美政府进一步塑造对华综合威慑态势，中美关系正在陷入全面竞争状态。在中美竞争愈加激烈的国际环境大背景下，台湾问题是中美关系的“热点”，也是让中美关系倒退的“冰点”。美国众议院议长南希-佩洛西于2022年8月2日窜访台湾引发中方严正抗议，是中美关系恶化的一个标志性事件。
美国政府正在采取“灰色地带”行动，扭曲“一个中国”原则和政策的原有内涵，将地区安全局势愈加不稳的责任推卸给中国，将中国维护地区安全秩序和战后国际秩序的行动宣传为所谓“挑战国际秩序”。美国政府不断提升其“切香肠”战术行动的频率和力度;在不改变“一个中国”宣示的条件下，更换美“一个中国”政策的真正性质;以中方的威慑和回应行动为借口进行叙事战争，为美方进一步的“灰色地带”行动提供理由和国内合法性。
本文希望通过简要梳理“灰色地带”基本概念及其特点规律，分析美国政府在台湾问题上采取的“灰色地带”行动策略，研判美对台政策和台海局势走向，为中国应对美在台湾问题上的采取“灰色地带”行动提供建议。
本文作者：高文博，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。
灰色地带：
介于和平与战争之间的21世纪竞争
“灰色地带”是一种介于和平与战争之间的竞争手段。[1]
美国东西方中心学者丹尼·罗伊(Denny Roy)认为，所谓“灰色地带”，是指“一国使用侵略性的、但通常不至引发常规军事报复的策略，损害战略竞争者，为自身谋取利益”。[2]
从界限上看，“灰色地带”意味着一个广阔的竞争领域，在这个领域里国家或非国家行为体之间的竞争使用超越常规的手段，但并未演变成两个行为体之间发生大规模武装冲突。[3][4][5]从内涵上看，“灰色地带”包括两层含义，一是竞争状态的“灰色性”，二是行为类型的“灰色性”。[6]
中国学者归泳涛认为，灰色地带活动的参与者(国家或非国家行为体)会在试图压迫对手的同时，尽量避免相互之间大规模的武装冲突，行动发起方的目标是在“安全困境”中逐步通过降低对手的安全来提高自己的安全。[7]
大国对“灰色地带”战术运用并不局限于直接动用武力，而是以军事实力支撑国家及政府行为，集合全政府和全社会力量，将军民力量混编，协调联盟一起行动，全方位发动网络信息战、外交战、政治战、秘密行动、支持叛乱等，对目标国家的政治安全、军事安全和经济安全构成威胁。[8][9]
“灰色地带”行动至少包括：网络战和信息战;情报、渗透和破坏活动;向叛乱势力、非政府组织甚至恐怖主义组织提供后勤、政治和资金支持;实施特种部队行动，包括提供顾问、训练，甚至直接从事低烈度战争;在敏感的前沿地带部署武装力量和展示武力;发动代理人战争;外交施压或讹诈等。[10][11]
美国学者迈克尔-马扎尔绘制了“灰色地带”行为的光谱，按烈度从低到高分为六种类型，分别是叙事战争、剥夺繁荣、民事介入、积极渗透、强制性发信号和代理人破坏。[12]
中国学者韩爱勇认为，秩序之争始终是国际竞争的焦点。大国都从既有国际秩序中获益，但也感受到既有秩序对它们利益的束缚，因此它们并不追求完全推翻现有秩序，而是希望精准推动国际秩序产生于己有利的改变。相比直接推翻现有的国际秩序，重新诠释国际秩序的内容更契合大国的利益诉求。[13]
在这样的大背景下，有限、非对称、渐进、模糊、综合且能长期使用的“灰色地带”策略就成为国际行为体进行超常规国际竞争的优选。[14] 模糊性策略让现状的改变者继续以对现状满意者的身份进行伪装，行动的有限性和渐进性也能帮助行为体绕开国际社会的红线，在“更近一步”实现大战略目标的同时防止危机升级。[15]“灰色地带”行动要在不引起武力反应的前提之下，把局势升级的责任加诸其他国家。[16][17]
美国在台湾问题上对华实施
“灰色地带”行动的特点
总体而言，“灰色地带”行动有几个突出特点：一是手段和规模的有限性;二是利益和能力上的非对称性;三是在行为方式上的渐进性;四是在信息和规范上的模糊性;五是行动领域的全面性;六是“灰色地带”竞争的持久性：七是看似分散的“灰色地带”的手段和特点都服务于行动方总体“大战略”目标的实现。[18][19][20]
在台湾问题上，拜登政府宣称坚持“一个中国”，但不断改写、掏空和虚化“一个中国”政策内容，以“小步快走”的方式加大对台湾当局的政治、军事和安全支持。美政府策略的渐进性、模糊性和综合性展现出明显的“灰色地带”行动特征：
美对台“灰色地带”行动特征：
● 一，叙事战争
● 二，积极渗透
● 三，民事介入
● 四，议题联系
● 五，代理人破坏
● 六，前沿存在
叙事战争
美国政府正悄然调整其“一个中国”政策的内涵。通过微妙地调整在台湾问题上的官方表述，美国正在以模糊方式一点点地掏空其“一个中国”政策原有内容。2022年5月5日，美国国务院更新“美台关系事实清单”，对相关表述做了大篇幅的调整和修改，尤其是删除了两处重要内容：“美国不支持台独”以及“1979年美中联合公报(《中美建交公报》)将外交承认从台北改为北京。美国在联合公报中承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。[21]
除此之外，美国国务院还增添了一部分内容，如“美国长期奉行一个中国政策，以‘与台湾关系法’、美中三个联合公报和对台‘六项保证’为指导”，其中，“六项保证”为首次出现。5月28日，美国国务院再次悄悄更新美台关系现况论述，重新增加了美国“不支持台独"、"反对任何一方改变现状"以及期盼"和平解决两岸分歧"等文字。
积极渗透
美以渐进方式放宽美台交往限制，违背中美建交三个联合公报中有关不与台湾进行任何官方来往的承诺。在特朗普政府任期结束前，时任国务卿蓬佩奥在2021年1月9日发表声明宣布，解除美台“官方”交往限制。拜登执政后进一步鼓励美台行政官员进行接触，2021年4月9日，美国国务院发布了“美国政府与台湾相关部门交往新的指导原则”，放宽了美国对台进行接触的限制。[22]
近年来，已有多批次美国国会参众两院、共和、民主两党议员组团访台，无视中国方面对于美正在掏空“一个中国”政策的抗议。美国众议院议长佩洛西于2022年8月2日窜访台湾，侵犯一个中国原则和中美三个联合公报规定，冲击中美关系政治基础，侵犯中国主权和领土完整，破坏台海和平稳定。作为近年来访台的美最高级别官员，佩洛西对台湾的官方访问对中美关系造成巨大冲击。事件余波尚未平息，美国参议院外交委员会亚太小组主席埃德·马基(Ed Markey)就于8月14日率跨党派参众议员代表团再次窜访台湾，将台海局势推向难以控制方向。
民事介入
美国国会升级涉台立法行动干涉中国内政，违反“一个中国”原则。中美建交 40 年来，从 1979 年的“与台湾关系法”到“台湾旅行法”，美国国会对美国政府涉台政策的制定和走向产生了深远的影响。美国国会通过立法手段将其涉台主张变为美国正式法律，将相关主张上升到美国家意志层面，对政府部门政策形成法律约束力。
近十年来，美国国会涉台立法进入了一个新阶段，众多涉台法案构成对中国内政的干涉，这些法案内容全面，最关注向台湾提供军事援助和提升台湾的“国际地位”。《2018 财政年度国防授权法》强调美国将加强与台湾的“防御伙伴关系”包含邀请台湾参与“红旗军演”与“美台军舰互泊”等涉台内容。[23]《2019 财政年度国防授权法》，包含“推动美台军队之间的联合实战训练和军演”、“推动美台资深国防官员与军事将领交流”和支持台湾“发展不对称战斗力及水下作战能力”等条款。[24] 《2020 财政年度国防授权法》强调美国国防部应该加强与台军的防卫计划合作，让美国军舰定期穿越台湾海峡。[25][26]2019 年 5 月美国众议院表决通过旨在增加台湾的“国际能见度”的《2019 年台湾保证法》，内容包括主张重启美台“贸易投资框架协议”会谈，支持台湾参与联合国、世界卫生大会、国际民航组织、国际刑警组织等国际机构。[27]
2022年6月16日，美民主党参议员梅内德斯(Bob Menendez)和格雷厄姆(Lindsey Graham)向参议院提交了《2022台湾政策法案》，该法案将台湾列为美国“主要的非北约盟友”，支持台湾安全及其自决权，内容涉及美台关系的方方面面，有关加强美台防务伙伴关系，为台湾当局提供安全援助和全面培训，透过全政府途径威慑中国大陆对台湾采取行动，针对中国大陆对台湾的影响力设计反制战略和将台湾纳入国际组织等。[28] 这部法案如果通过，将是自1979年美通过《与台湾关系法》以来美国对台政策又一具有侵略性的立法调整事件。
议题联系
将台湾问题与中国的国际形象联系，联合盟国对中国进行“综合威慑”，组建对华“不对称”联盟。台湾当局“拓展国际空间”的活动得到美国政府的大力支持，美台双方在这一问题上一直在进行深度协调。美国与有殖民主义历史的一些国家协调合作，阻扰中国统一，将事关中国核心利益、主权和领土完整的台湾问题国际化，声称中国正在破坏地区和平、安全与稳定。在美日、美韩、美澳等双边外交活动以及七国集团峰会、美国- 欧盟峰会等国际场合，拜登政府均强调支持台湾参与国际组织。《2019 年台湾盟友国际保护与强化倡议法案》要求美国行政部门以积极行动“支持台湾强化与印太区域及全球各国的官方关系和其他伙伴关系”，以实际行动支持台湾的国际参与，将台湾定义为一个“国度”(nation)。[29]
2021 年 3 月，美国众议院外交委员会就美举办“民主峰会”举行听证会，布林肯称台湾“是一个能够为世界而不仅仅是其人民做出贡献的‘国家’( country) ”。2021 年 3 月，美日举行国防部“2 + 2”部长级磋商，称“中国的行为更加咄咄逼人”，将合作反击中国“破坏稳定”的行动。2021 年 12 月 2 日，美国和欧盟举行美欧“中国问题”双边对话机制第二次高级别会谈，称中国在台湾海峡的行动“损害了地区和平与安全，并对美国和欧盟的安全和繁荣会产生直接影响”。[30]
在“剥夺繁荣”这一“灰色地带”层面，美国也试图利用台湾问题进行议题联系，将立陶宛、爱沙尼亚和拉脱维亚脱离中国-中东欧合作机制与台湾议题联系起来。
代理人破坏
美国不断强化美台军事关系，超出正常范畴，“空洞化”对中国的相关承诺。美国政府运用“灰色地带战术”进行针对中国的叙事战争，试图通过渲染中国大陆构成对台湾地区的“军事威胁”，合理化美国在美台军事合作领域侵犯中国主权的超常规行为。这些行为包括：
美国指导台湾制订军事安全战略，声称要帮助台湾建设对中国大陆不对称防御战略能力，在美关于印太战略的官方报告《印太战略》(2022)中载明台湾是美“印太战略”布局的一部分。[31]
美国正在强化和台湾当局的情报与技术信息交流合作，美台目前构建了四大防务安全对话平台，包括：“蒙特利会谈”、美台年度“防务检讨会谈”、美台“防务工业会议”、美台“防务产业合作论坛”。[32]
美国军队显著增强了与台湾军事人员之间的交流和协同训练，自2017年起，美国《国防授权法》允许美国助理部长以上层级资深官员及现役将官访问台湾。美国还打破过去由退役将领率团的做法，改由负责作战的现役军官率团观摩2017年台“汉光演习”，邀请台湾海军陆战队秘密奔赴美国夏威夷，接受和美国海军陆战队的协同训练。2019年4月，美国批准提供亚利桑那州路克空军基地为台湾 F-16战机飞行员提供培训计划与后勤维护支持。2021年10月，美国《华尔街日报》称，美军特种作战部队及海军陆战队小队已在台湾秘密训练台军至少一年，美军人员以轮调方式参与，训练科目包括两栖联合登陆作战、特种渗透作战和装甲战。[33]
美持续加大对台军售力度，向台湾提供陆基-海基巡航导弹、短程防空多管火箭发射系统、小型攻击快艇、无人航空载具、自行榴弹炮、海防火炮及水雷等，加强台军以武拒统能力。2022年7月，美国国防部国防安全合作局(DSCA)宣布，美国国务院已批准向台湾出售价值约1.08亿美元的军事技术援助，这是拜登政府任内第5次对台军售。中美三个联合公报中的《八一七公报》(1982)规定，“美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”然而，43年来美国对台军售总额据统计已经超过700亿美元，《八一七公报》中关于美对台军售的内容实际上并未得到遵守。[34][35]
前沿存在
美国军队在中国沿海进行危险的武力展示升级，同时又指责中国“改变现状”，试图将局势升级责任推卸给做出回应的中国政府和军队。拜登政府执政以来，美国以多种方式展示对台所谓“安全承诺”，并在多个场合反复强调美国对台承诺“坚如磐石”。2021年10月22日，拜登接受美国有线电视新闻网(CNN)采访时说，美国不想与中国进行“冷战”，但如果中国大陆“攻击”台湾，美国“有义务保卫台湾”。
美军舰机一直在中国周边海空域活动，以通过台湾海峡宣示对台安全承诺。美国并非《联合国海洋法公约》的缔约国，却一边批评中国军机越过所谓“海峡中线”是“改变现状”，一边利用《公约》相关军事活动界定不清晰的“灰色地带”，执行其“航行自由行动”，将军事单位开入中国的专属经济区(EEZ)。2021年11 月 29 日，美海军 1 架 P-8A反潜巡逻机穿越台湾海峡，行动期间最近距离中国大陆领海基线仅约15.91 海里，离中国领海不到5海里。2021 年美军舰累计 12 次穿越台湾海峡，穿越行动规律化、政治化，并创造两个首次。2021年8月37日，美海岸警卫队“门罗”号炮舰穿越台湾海峡，这是美海岸警卫队舰船近年来首次穿越台湾海峡。2021年10月15日美海军“杜威”号驱逐舰联合加拿大海军“温尼伯”号穿越台湾海峡，这是近年来美军首次联合其他国家共同穿越海峡。[36]美国采取双重标准，将自身的通行权视为惯例和“权利”，同时指责中国军队在中国的主权领土上进行军演回应是“过度反应”。
中国如何应对美对台“灰色地带”行动?
美国担忧中国在实现完全统一后，将会冲击亚洲地缘政治现实，颠覆美国在亚洲的霸主地位。出于这种担忧，美国正在利用中国进行经济调整和美国经济总量仍高于中国的“窗口期”，针对中国进行“灰色地带”行动部署，阻止中国统一事业的推进。美国实施了一系列有限的、模糊的和非对称的对华措施，以期实现对中国的“综合威慑”。
台湾问题是美对华实施“叙事战争”“民事介入”“积极渗透”“强制性发信号”和“代理人破坏”等“灰色地带”行动战术的样本。美国在台湾问题上对中国采取“灰色地带”战术，大大恶化了中美关系。台湾当局推动“去中国化”和“渐进性台独”的态势继续持续，实现两岸和平统一的愿望困难重重。美国在灰色地带运用渐进式“切香肠”战术，不断实质性升级美台官方关系和往来。台湾问题已成为中美关系回暖的最大障碍。
美谋划将台湾打造成制衡中国的重要战略地缘“支点”，一是为中美竞争制造筹码，二是在中国周边地区进行前沿部署，限制中国影响力。通过影响中国内部治理的方式，美国力图塑造有利于美主导霸权秩序的战略态势。美国官方将这种秩序称为“以规则为基础的国际秩序”。通过灵活定义和精准修正国际秩序的内容，美国政府正力图将中国标签化为破坏国际秩序和造成地区安全秩序动荡的“修正主义”破坏者。
中美在台湾问题上的“灰色地带”竞争突显加强国家治理能力和国际公共产品供应的重要性。中美在台湾问题上的竞争也是中美争取人心的竞争，包括争取当地人民和其他国际社会成员的支持。从长期看，“灰色地带”竞争的胜败取决于更大的社会、政治和经济因素;在具体的战略和战术层面，中国既要让美国知道自己的“红线”，进行有效的威慑，也要善用中美合作项目为中美关系留下的空间，吸引更多对华友好的伙伴，建立中美危机管控机制。
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来源时间：2022/8/29 发布时间：2022/8/29
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