齐皓：美国南海“航行自由”考验中美关系

作者：齐皓  来源：大公网

　　老编按：11月19日，中央军委委员、海军司令员吴胜利上将在北京会见了来访的美国海军太平洋舰队司令斯科特·斯威夫特上将。吴胜利认为近期美方借维护“航行飞越自由”之名，派舰机抵近中国南沙有关岛礁，严重挑衅中国主权权益。双方认为应进一步拓展和深化两国海军的务实交流合作，防止误解误判和海空意外事件的发生。

　　本文为中国社科院美国研究所齐皓博士在大公网主办的中美关系学术沙龙上的发言，对美国在南海的“航行自由”、美方对中方扩建南沙岛礁的进一步反应以及中美该如何应对危机等做了深度解读。

　　近期，美国军舰进入南沙中国人工岛礁12海里内宣示“航行自由”，对此事件中美双方各执一词。中国国内反应十分强烈，除了外交部门的强烈抗议和严正交涉等政府反应外，国内学者以及媒体也极为关注，认为美国此举侵犯了中国的主权。而美方则认为其行为符合《联合国海洋法公约》相关条款对自由航行的规定，且美军在进行航行自由宣示时也不存在双重标准。

　　面对美军的行为，以下的一些基本事实和问题值得思考：一是美国军舰进入中国南沙岛礁12海里内是什么性质的行为，是否侵害了中国主权;二是如何理解美军的航行自由宣示;三是如果中国继续扩建南沙岛礁，美国会采取什么反应，中国可以有什么样的反制措施。

　　美国“航行自由宣示”可能升级

　　事实上，美国以往在中国周边海域进行过多次更具危害性的军事活动，这些活动不但违反《联合国海洋法公约》，还对中国安全构成严重威胁，而且美国的此类行为在过去几十年逐渐成为常态行为。根据美国政府的说辞，美国这次进入南沙中国人工岛礁12海里内是对中国扩建岛礁的行为表示不满，不承认中国由此获得周边水域的权利。此外，美方还担心中国在这些岛礁上的军事化建设。

　　从《海洋法公约》的具体条款来看，美国的行为表面上确实没有违背《海洋法公约》，但美国的宣示行为有模糊或者说自相矛盾之处。美国在此次行动中采取了“无害通过”方式，即关闭了火控雷达，没有展开任何军事活动等。根据《海洋法公约》，“无害通过”是其它国家在一国领海或岛屿12海里内享有的通行权。正像一些评论所说，美军舰的行为表明美国承认中国在南沙的这些人工岛礁享有12海里领海，如果是这样，美国的航行自由宣示在法理和实际作用上都大打折扣。在法理上对于什么是“无害通过”，国际上仍存在很多不同看法，例如澳大利亚海洋问题专家山姆贝特曼认为无害通过是指一个国家舰船在从A到B点的航行中迅速不停留地通过另一国的领海，不能解释故意进入它国领海的行为，按照他的理解，美国的行为不能算是“无害通过”。在实际作用方面，美国的“无害通过”方式不但没能显示出美国在这个水域可以享有的权利，相反可以被理解为承认中国在这些岛礁周围拥有12海里领海。

　　美国一直宣称南沙人工岛礁不享有对周边海域的权利，之前美国智库的一些相关评估也认为美国有充分的法理依据，可以在这些岛礁周围“常态通过”。美国之前没有在岛礁周围常态通过，表明其试图将分歧保持在可控范围内，但不代表美军不会逐渐升级宣示活动。美军针对中国南沙岛礁的航行自由宣示不会停止，并有可能随着中国军事设施建设的展开而逐步升级，“自由航行计划”作为一项长期存在的军事机制将继续在南海考验中美关系。

　　指责美国违背《海洋法公约》无实际意义

　　美国在全球海域宣示“航行自由”已经多年，经过长期实践这个机制在操作程序上已经十分成熟，美军行动不能被视为简单地挑衅行为。首先，这个计划是一个从下到上的机制，美军舰队指挥官或者更低层级的单一军舰指挥官被鼓励针对他们认定的其他国家的过分海洋权利主张进行航行自由宣示。针对具体行动，这些指挥官都有实际操作指南可以参考，包含对其负责区域内国家的海洋主张的详细说明，可以采取的具体对策，甚至包括历史上其他国家对美国这类行为的政策反应等。在执行每一次航行自由宣示行动前，美军都会进行政策和风险评估，涉及人员包括政策分析师、情报人员、区域国别专家、国际法专家以及相关的军事指挥人员。在执行任务之后，需要向高层汇报并备案。

　　其次，针对美国的自由航行计划，指责美国违背《海洋法公约》没有实际意义。美国一直由于没能签署并批准《海洋法公约》而饱受批评，虽然美国国内有很强的声音主张美国签署《公约》，但美国从维护全球海域主导权出发不可能加入。

　　尽管不加入，但美国却一直在通过对《公约》的解读执行其航行自由计划。在美国国内，对航行自由计划的解释有很多，其中有一些很强的共识：一是美国认为《海洋法公约》没有自我执行能力，即当一国违背公约时，如果其它国家不用实际行动阻止，这些过分的海洋主张就会成为既有事实，自由航行宣示可以防止这种现象;二是正因为美国不是《海洋法公约》签约国，就更需要通过航行自由保护其自身利益;三是《海洋法公约》存在一些模糊和漏洞，需要通过宣示航行自由防止这些漏洞损害美国利益。如美国认为，在专属经济区内进行的科学研究和信息收集如果用于军事目的，就没有必要预先得到沿岸国家的批准;《海洋法公约》没有关于飞行信息区域和防空识别区权利的明确规定，因此在进入相关国家的这些区域时，没有必要得到事先批准;还有对海峡通过的规定，美国认为要将通过水域扩展为整个海峡，并且可以根据实际的安全和军事需要，采取任何通过方式。

　　现有机制无法管控中美南海危机

　　对比很多国家对《海洋法公约》的解读，可以发现美国将《公约》中所有模糊的地方视为没有规定，美国可以“为所欲为”，而相关沿岸国家的做法是针对这些漏洞做出具体规定，例如专属经济区和防空识别区的权利问题。根据美国国防部发布的《年度航行自由宣示行动报告》，美国与亚太很多国家对《海洋法公约》的解读有差异，很多东南亚国家都成为美国航行自由计划的对象。因此，美国可以宣称在实施这一计划时没有采取双重标准，但很明显，美国的行为对各国国家安全的影响程度差异很大。

　　最后，考虑到航行自由宣示美军内部存在的压力和美国的军事安全关切，针对中国南沙岛礁的航行自由宣示不会停止，这需要中美建立更为具体有效的风险管控机制，而现有的《海空意外相遇行为准则》无法应对中美可能遭遇的对峙局面或更严重的危机。如果借鉴冷战时期美苏在黑海苏联领海内达成的危机管控机制，中美需要商讨在危机发生时需要规避哪些具体的危险行为。最为重要的是中美需要达成一个默契、或者一个双方都能接受的模式，既维护美国的战略信誉，同时也能对美国的安全关切予以回应，又不至于损害中国合理的海洋权益主张。

　　在这方面，中美的情况要远比美苏复杂，原因是南沙岛礁远离中国大陆，并且关系到美国在亚太地区的海上主导权，很难让美国从现有立场后退。另外，美国的对策和反应是建立在现有中美海上实力的对比和对中国反应的历史认知基础上的，美国智库的相关研究认为随着中国在这一区域能力的不断增强，有可能采取更加强硬的反应，美国还没有成熟的对策应对。因此，中美在这一区域形成新的海上力量和相互认知平衡之前，两国必须建立更高层级的沟通机制，防止不断增多的意外风险影响甚至打破中美之间的战略默契。(齐皓中国社科院美国研究所)

来源时间：2015/11/21   发布时间：2015/11/21

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